عدالت آموزشی، دستاورد سیاستگزاری اجتماعی

١. به تعبیر مایکل والزر، مجموعه‌ ای از موهبت‌ های اجتماعی در جامعه وجود دارد و بی‌ عدالتی، محصول انحصار در دسترسی به این موهبت‌ هاست. به نظر او، بر اساس این موهبت‌ها، حوزه‌ های مختلفی در جامعه شکل می‌گیرد و ماموریت اصلی دولت این است تا با ایجاد نرده‌هایی نمادین، از سیطره یک حوزه بر حوزه دیگر جلوگیری کند؛ به‌‌عبارت‌ دیگر، دولت نباید اجازه دهد برخورداری از ثروتِ بیشتر (به‌ عنوان یک موهبت)، به تسلط بر سایر موهبت‌های اجتماعی (نظیر آموزش و بهداشت) منجر شود؛ از‌ این‌ رو، به باور والزر بدون دخالت دولت، امکان برقراری عدالت حتی در معنای حداقلی آن نیز وجود ندارد.

٢. در ایران از دهه ١٣٧٠ و در راستای سیاست کوچک‌ سازی دولت، به‌تدریج واگذاری خدمات اجتماعی نظیر آموزش و بهداشت به بخش خصوصی مجدداً در دستور کار دولت قرار گرفت. از این دوره، تاسیس مدارس غیر انتفاعی به‌عنوان یکی از شاخص‌های توسعه بخش آموزش در برنامه‌های توسعه مدنظر قرار گرفت. این به آن معنا بود که افزایش تعداد دانش‌آموزان تحت‌پوشش مدارس غیرانتفاعی، یکی از نشانه‌ های توسعه‌ یافتگی بخش آموزش‌ و پرورش عمومی است! این روند ادامه یافت و امروزه حدود ١٠ درصد دانش‌ آموزان در این‌گونه مدارس آموزش می‌بینند و این میزان در چندساله اخیر تقریبا ثابت مانده است؛ به‌بیان‌دیگر به‌نظر می‌رسد حداکثر ١٠ درصد خانوارهای ایرانی توان مالی یا تمایل به ثبت‌نام فرزندان خود را در مدارس غیرانتفاعی دارند؛ اما در یک دهه اخیر، مدارس غیرانتفاعی سعی کرده‌اند با ارائه انواع خدمات ضروری و غیرضروری، حاشیه سود خود را از همین تعداد دانش‌آموز، به حداکثر برسانند؛ ازاین‌رو، شاهد آن هستیم که امروزه در کلان‌ شهری مانند تهران، شهریه ثبت‌نام در برخی مدارس غیر انتفاعی در مقاطع ابتدایی تا متوسطه، بین ١٠ تا بیش از ٢٠ میلیون تومان است و بدیهی است که صرفا برخی خانوارهای لایه بالای طبقه متوسط، همچنین خانوارهای دو دهک پردرآمد، توان تامین مالی چنین مدارسی را دارند. نکته بارزی که دراین‌زمینه وجود دارد، رابطه مستقیم افزایش شهریه مدارس غیر انتفاعی با افزایش شهریه مدارس دولتی است، به‌ طوری‌ که گویا دراین‌زمینه مدارس دولتی بدون آنکه خدمات اضافه‌تری نسبت به قبل ارائه دهند، والدین را مکلف می‌کنند مشارکت بیشتری در تامین مخارج مدرسه داشته باشند.

٣. بنا به گفته مسئولان وزارت آموزش‌ و پرورش، بیش از ٩٧ درصد بودجه سالانه وزارتخانه، صرف حقوق و مزایای پرسنلی می‌شود. براین‌اساس، کمتر از سه درصد بودجه این وزارتخانه، بودجه عملیاتی است و صرف راهبری و نگهداری مدارس در سطح کشور می‌شود. بدیهی است هزینه عملیاتی آموزش‌ و پرورش به‌مراتب بیش از این میزان است و به‌عبارتی، مابه‌التفاوت آن از جیب خانوارها پرداخت می‌شود. شواهد نشان می‌دهد پرداخت از جیب خانوارها برای آموزش مدام، رو به افزایش بوده است. مدارس دولتی با شیوه‌ های ابتکاری، هر ساله تلاش می‌کنند در ابتدا و در طول سال تحصیلی، مبالغی را از خانواده دانش‌ آموزان دریافت کنند؛ بابت کسری مدرسه در پرداخت قبض آب و برق و گاز، حقوق و مزایای سرایدار مدرسه، انجام تعمیرات ساختمان، خرید تجهیزات و... که همه این موارد، تحت عنوان «مشارکت مردم» تعبیر می‌شود، درحالی‌که حداقل شرایط لازم برای مشارکت همین مردم در سیاست‌ های آموزشی و نظارت بر مدیریت مدارس فراهم نیست. درواقع، هرگاه مردم در چنین حوزه‌ هایی به مشارکت فراخوانده می‌شوند، منظور برعهده‌ گرفتن بخشی از تامین مالی است.

٤. چندی پیش مدیرکل آموزش‌ و پرورش شهر تهران با اشاره به اینکه حدود ٨٤٥ آموزشگاه آزادِ مجاز و بیش از ٩٥٠ آموزشگاه غیرمجاز در شهر تهران فعالیت دارند، گفت: گردش مالی سالانه آنها حدود چهارهزارو ٥٠٠ میلیارد تومان برآورد می‌شود. ایشان همچنین تاکید داشتند که ٦٥ درصد فعالیت این موسسات مربوط به کنکور و ٣٥ درصد نیز مربوط به المپیادها و کلاس‌های جبرانی است. از متن خبر این‌گونه برداشت می‎شود که مبالغ برآوردی، صرفا مربوط به آموزشگاه‎های علمی آزاد (کنکور و جبرانی) است. اگر عدد چهارهزارو ٥٠٠ میلیارد تومان را در نظر بگیریم، این رقم معادل ١٥ درصد کل بودجه فصل آموزش (آموزش‌ و پرورش و آموزش عالی) و حدود ٢٢ درصد بودجه وزارت آموزش‌وپرورش در سال ١٣٩٣ است که این موضوع، فقط درباره شهر تهران است. اگر فرض کنیم در بقیه کشور نیز درمجموع، رقمی معادل شهر تهران دراین‌زمینه هزینه شود (این یک برآورد حداقلی است)، و اگر به آن ارقام پرداختی بابت شهریه مدرسه، لوازم‎التحریر و کتاب، معلم خصوصی، انواع کتاب‌های کمک‌آموزشی که به‌تدریج در مقاطع مختلف تحصیلی اجباری شده است و... را نیز اضافه کنیم، مبلغ پرداختی از جیب خانوارها برای آموزش فرزندان، مبلغ بسیار هنگفتی می‌شود. با این وضعیت، میزان پرداخت از جیب در حوزه آموزش، به‌مراتب بیش از میزان پرداخت از جیب در حوزه بهداشت و درمان خواهد بود.

٥. آموزش، از منظر سیاست‌گذاری اجتماعی، کالایی عمومی است و دولت مکلف به تامین آن است. طبق اصل سی‌ام قانون اساسی ایران نیز دولت موظف است وسایل آموزش‌وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم کند. این مسئله در کشوری که بنا بر آمار رسمی، بیش از ١٠ میلیون نفر بی‌سواد و حدود ٢٠ میلیون نفر کم‌سواد دارد و میانگین سطح تحصیلات افراد حدود هفت سال است، بسیار حائز اهمیت است. آمار ٣,٥ میلیون نفر بازمانده از تحصیل و نرخ پایین پوشش تحصیلی واقعی در مقطع متوسطه، بیشتر، از سطح پایین دسترسی به امکانات آموزشی ناشی می‌شود. این نداشتن دسترسی می‌تواند ناشی از کمبود امکانات و زیرساخت‌ های فیزیکی یا فقر خانوارها باشد. این در شرایطی است که برخی از طبقات اجتماعی، به‌دلیل برخورداری از امکانات مالی، توان آن‌ را یافته‌اند که بر آموزش به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مواهب اجتماعی، مسلط شوند و آموزش باکیفیت را به انحصار درآورند؛ موضوعی که ناشی از پولی‌شدن و کالایی‌شدن آموزش عمومی از یک‌سو و ضعف سیاست‌ گذاری اجتماعی در ایران از سوی دیگر است. مثال روشن این وضعیت، انتقال از آموزش عمومی به آموزش عالی از طریق کنکور است. در این وضعیت، طبقات برخوردارتر امکان می‌یابند از طریق کلاس‌ های کنکور و مدرسان خصوصی، کرسی‌های باکیفیت‌تری را در دانشگاه‌های دولتی به‌دست آورند؛ به‌بیان‌ساده، پولی‌شدن آموزش، امکان رقابت منصفانه را برای دسترسی به فرصت‌ها و مواهب اجتماعی از بین می‌برد. ‌این مسائل به نوبه خود، از یک‌سو نقش آموزش را در تحرک اجتماعی طبقات پایین کم‌ اثر می‌کند و به طبقات بالا امکان می‌دهد فرصت‌های اجتماعی و اقتصادی هرچه‌ بیشتری را خریداری کنند و از سوی دیگر، به چرخه فقر و مطرودشدن طبقات پایین دامن می‌زند و آن ‌را تداوم می‌دهد.

این وضعیت، نتیجه فاصله‌ گرفتن هرچه‌ بیشتر دولت از تامین مالی آموزش و خدمات اجتماعی و رفاهی است. حاکم‌شدن منطق اقتصادی بر مناسبات و سیاست‌های توسعه‌ای نباید تا این اندازه به حوزه اجتماعی تعمیم یابد. دولت طبق قوانین، ازجمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، موظف است در وجه «جبرانی»، پیامدهای منفی ناشی از سیاست‌ های اقتصادی و توسعه‌ای خود را جبران کند و در وجه «پیشگیرانه» از وارد‌آمدن هرگونه آثار منفی سیاست‌های اقتصادی و توسعه‌ای و تدوین و پیشبرد چنین سیاست‌هایی جلوگیری کند. دولت مکلف است با ایجاد نرده‌های نمادین، فرصت‌ های برخورداری از مواهب اجتماعی را برای همگان فراهم کند.

٦. همواره محدودیت منابع مالی به‌ عنوان مهم‌ ترین دلیل یا بهانه دولت‌ها برای کم‌ توجهی به بودجه حوزه آموزش‌ و پرورش معرفی می‌شود؛ اما واقعیت این است که «آموزش» باید اولویت نخست دولت در تامین مالی باشد. با نگاهی به مجموعه قوانین بودجه سنواتی می‌توان دریافت نظام اولویت‌ بندی دولت در تخصیص منابع بسیار ناهمسو با مطالبات اجتماعی است؛ بنابراین:
الف) در گام نخست دولت باید نظام اولویت‌ بندی بودجه را به‌طور اساسی اصلاح کند.

ب) منبع مالی دیگری که باید به آن توجه کرد، مالیات است. پژوهش‌های مختلف نشان داده است بین افزایش درآمدهای مالیاتی و سطح رفاهی جامعه، رابطه معناداری وجود ندارد؛ حتی بنا بر نتایج برخی پژوهش‌ ها، نظام مالیاتی به‌گونه‌ای است که به نابرابری دامن می‌زند. این مسئله با ضعف نظام اولویت‌ بندی در تخصیص منابع کاملا هم‌راستاست؛ به‌عبارت‌دیگر، منابعی مانند منابع مالیاتی، وقتی در یک نظام اولویت‌ بندی نادرست هزینه می‌شود، بدیهی است که نمی‌تواند اثر مثبتی بر شاخص‌های رفاهی داشته باشد.

ج) موضوع سومی که باید به آن توجه کرد، ضرورت واگذاری بخشی از منابع نهادهای فرادولتی برای تامین حوزه رفاهی و اجتماعی است. این نهادها براساس احکامی که به‌موجب آن تاسیس شده‌اند، ماموریت فقرزدایی دارند؛ ازاین‌رو باید تمام توان خود را صرف این حوزه کنند. اگر فقر خانوارها به‌عنوان یکی از مهم‌ترین دلایل دسترسی پایین به امکانات آموزشی است، بنابراین کل نهادهای حاکمیتی موظف‌اند منابع خود را با هماهنگی دولت و همسو با سیاست‌های دولت در این حوزه به‌کار گیرند.

د) موضوع چهارم، ضرورت اختصاصِ بخشی از بودجه عمرانی به آموزش‌وپرورش و حوزه اجتماعی است. دولت‌های مختلف همواره تلاش می‌کنند با بالابردن سهم بودجه عمرانی از بودجه عمومی دولت، نشان دهند در راستای کوچک‌سازی دولت و رشد اقتصادی حرکت می‌کنند؛ برای مثال، در سال ١٣٩٤ بیش از ٤٠٠ هزار میلیارد ریال از بودجه عمومی دولت به بخش عمرانی اختصاص یافته است؛ اما این رقم را از چند منظر می‌توان بررسی کرد. بنا بر گزارش‌های رسمی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، در وضعیت عادی، توان اجرائی کشور به این اندازه نیست و بخشی از افزایش بودجه عمرانی به تورم در بخش ساخت‌وساز منجر می‌شود، بخشی نیز معمولا در پایان سال مالی در قالب متمم یا اصلاحیه بودجه، به بودجه هزینه‌ای منتقل می‌شود. مسئله دیگری که در ارتباط با بودجه عمرانی حائز اهمیت است، اینکه پوشیده نیست که تعداد بسیاری از پروژه‌های نیمه‌تمام کشور بدون اولویت‌بندی‌های توسعه‌ای و نیازهای کشور تصویب و عملیاتی شده‌اند و برخی نیز صرفا براساس مقاصد سیاسی نخبگان سیاسی تصویب و اجرائی شده‌اند و این‌گونه پروژه‌ها نه‌تنها آثار توسعه‌ای به‌دنبال ندارد، بلکه می‌تواند ضدتوسعه‌ای و ضد محیط زیست باشد؛ ازاین‌رو در کوتاه‌مدت لازم است نظام برنامه‌ریزی کشور، نگاه واقع‌بینانه‌تری به بودجه عمرانی داشته باشد و بخشی از آن ‌را به حوزه اجتماعی و رفاهی انتقال دهد.

موضوع، فقط درباره شــهر تهران اســت. اگر فرض کنیم در بقیه کشــور نیز درمجموع، رقمی معادل شهر تهران دراین زمینه هزینه شــود (این یک برآورد حداقلی است)، و اگر به آن ارقام پرداختی بابت شهریه مدرسه، لوازم التحریر و کتاب، معلم خصوصی، انواع کتاب های کمک آموزشی که به تدریج در مقاطع مختلف تحصیلی اجباری شــده است و... را نیز اضافه کنیم، مبلغ پرداختی از جیب خانوارها برای آموزش فرزندان، مبلغ بســیار هنگفتی می شود. با ایــن وضعیت، میزان پرداخت از جیب در حوزه آموزش، به مراتب بیش از میزان پرداخت از جیب در حوزه بهداشت و درمان خواهد بود.

5. آموزش، از منظر سیاســت گذاری اجتماعی، کاالیی عمومی اســت و دولت مکلف به تامین آن است. طبق اصل سی ام قانون اساســی ایران نیز دولت موظف اســت وســایل آموزش وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوســطه فراهم کند. این مســئله در کشوری که بنا بر آمار رســمی، بیش از 10 میلیون نفر بی ســواد و حدود 20 میلیون نفر کم ســواد دارد و میانگین سطح تحصیــالت افراد حدود هفت ســال اســت، بســیار حائز اهمیت اســت. آمار 3٫5 میلیــون نفر بازمانــده از تحصیل و نــرخ پایین پوشــش تحصیلی واقعی در مقطع متوســطه، بیشــتر، از سطح پایین دسترسی به امکانات آموزشــی ناشی می شود. این نداشتن دسترســی می تواند ناشــی از کمبود امکانات و زیرســاخت های فیزیکی یا فقر خانوارها باشــد. این در شــرایطی اســت که برخی از طبقــات اجتماعی، به دلیل برخــورداری از امکانات مالی، توان آن را یافته انــد که بر آموزش به عنوان یکــی از مهم ترین مواهب اجتماعی، مسلط شوند و آموزش باکیفیت را به انحصار درآورند؛ موضوعی که ناشی از پولی شــدن و کاالیی شدن آموزش عمومی از یک ســو و ضعف سیاســت گذاری اجتماعی در ایران از ســوی دیگر است. مثال روشــن این وضعیت، انتقال از آموزش عمومی بــه آموزش عالی از طریق کنکور اســت. در این وضعیت، طبقات برخوردارتر امکان می یابند از طریق کالس های کنکور و مدرســان خصوصی، کرســی های باکیفیت تری را در دانشــگاه های دولتی به دســت آورند؛ به بیان ساده، پولی شــدن آموزش، امکان رقابت منصفانه را برای دسترســی به فرصت هــا و مواهب اجتماعی از بین می برد. این مســائل به نوبه خود، از یک ســو نقش آموزش را در تحــرک اجتماعی طبقات پایین کم اثــر می کند و به طبقات باال امکان می دهد فرصت های اجتماعی و اقتصادی هرچه بیشــتری را خریداری کنند و از ســوی دیگر، به چرخه فقر و مطرودشــدن طبقات پایین دامن می زند و آن را تداوم می دهد.

این وضعیت، نتیجه فاصله گرفتن هرچه بیشــتر دولت از تامین مالــی آموزش و خدمات اجتماعی و رفاهی اســت. حاکم شــدن منطق اقتصادی بر مناسبات و سیاست های توسعه ای نباید تا این اندازه به حوزه اجتماعی تعمیم یابد. دولت طبق قوانین، ازجمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، موظف است در وجه «جبرانی»، پیامدهای منفی ناشی از سیاست های اقتصادی و توســعه ای خود را جبران کند و در وجه «پیشگیرانه» از وارد آمدن هرگونه آثار منفی سیاســت های اقتصادی و توسعه ای و تدوین و پیشــبرد چنین سیاســت هایی جلوگیری کند. دولت مکلف است بــا ایجاد نرده های نمادیــن، فرصت های برخــورداری از مواهب اجتماعی را برای همگان فراهم کند.

6. همــواره محدودیت منابع مالی به عنــوان مهم ترین دلیل یا بهانــه دولت ها برای کم توجهی به بودجه حوزه آموزش وپرورش معرفی می شود؛ اما واقعیت این است که «آموزش» باید اولویت نخســت دولت در تامین مالی باشد. با نگاهی به مجموعه قوانین بودجه ســنواتی می تــوان دریافت نظام اولویت بنــدی دولت در تخصیص منابع بســیار ناهمســو بــا مطالبات اجتماعی اســت؛ بنابراین:
الف) در گام نخســت دولت باید نظــام اولویت بندی بودجه را به طور اساسی اصالح کند.

ب) منبع مالی دیگری که باید به آن توجه کرد، مالیات اســت. پژوهش های مختلف نشــان داده اســت بین افزایش درآمدهای مالیاتی و سطح رفاهی جامعه، رابطه معناداری وجود ندارد؛ حتی بنا بر نتایج برخی پژوهش ها، نظام مالیاتی به گونه ای است که به نابرابری دامن می زند. این مســئله با ضعف نظام اولویت بندی در تخصیص منابع کامال هم راستاست؛ به عبارت دیگر، منابعی مانند منابع مالیاتــی، وقتی در یک نظام اولویت بندی نادرســت هزینه می شــود، بدیهی اســت که نمی تواند اثر مثبتی بر شــاخص های رفاهی داشته باشد.

ج) موضوع سومی که باید به آن توجه کرد، ضرورت واگذاری بخشــی از منابع نهادهای فرادولتی برای تامیــن حوزه رفاهی و اجتماعی اســت. این نهادها براســاس احکامی که به موجب آن تاسیس شده اند، ماموریت فقرزدایی دارند؛ ازاین رو باید تمام توان خــود را صرف این حوزه کنند. اگر فقــر خانوارها به عنوان یکی از مهم ترین دالیل دسترسی پایین به امکانات آموزشی است، بنابراین کل نهادهــای حاکمیتــی موظف اند منابع خــود را با هماهنگی دولت و همسو با سیاست های دولت در این حوزه به کار گیرند.

د) موضــوع چهــارم، ضــرورت اختصاص بخشــی از بودجه عمرانی به آموزش وپرورش و حوزه اجتماعی اســت. دولت های مختلف همواره تالش می کنند با باالبردن سهم بودجه عمرانی از بودجه عمومی دولت، نشان دهند در راستای کوچک سازی دولت و رشد اقتصادی حرکت می کنند؛ برای مثال، در سال 1394 بیش از 400 هزار میلیارد ریال از بودجه عمومی دولت به بخش عمرانی اختصاص یافته است؛ اما این رقم را از چند منظر می توان بررسی کرد. بنا بر گزارش های رســمی سازمان مدیریت و برنامه ریزی، در وضعیت عادی، توان اجرائی کشــور به این اندازه نیست و بخشی از افزایــش بودجه عمرانی به تورم در بخش ساخت وســاز منجر می شــود، بخشی نیز معموال در پایان ســال مالی در قالب متمم یا اصالحیه بودجه، به بودجه هزینه ای منتقل می شــود. مســئله دیگری که در ارتباط با بودجه عمرانی حائز اهمیت اســت، اینکه پوشیده نیســت که تعداد بســیاری از پروژه های نیمه تمام کشور بــدون اولویت بندی های توســعه ای و نیازهای کشــور تصویب و عملیاتی شــده اند و برخی نیز صرفا براســاس مقاصد سیاســی نخبگان سیاســی تصویــب و اجرائی شــده اند و این گونه پروژه ها نه تنها آثار توسعه ای به دنبال ندارد، بلکه می تواند ضدتوسعه ای و ضد محیط زیست باشــد؛ ازاین رو در کوتاه مدت الزم است نظام برنامه ریزی کشــور، نگاه واقع بینانه تری به بودجه عمرانی داشته باشد و بخشی از آن را به حوزه اجتماعی و رفاهی انتقال دهد. پژوهش های مختلف نشان داده است بین افزایش در آمدهای مالیاتی و سطح رفاهی جامعه ،رابطه معناداری وجود ندارد ؛حتی بنا بر نتایج برخی پژوهش ها، نظام مالیاتی به گونه ای است که به نابرابری دامن می زند .

مطالب مرتبط:
عدالت آموزشی یک چالش فراگیر
نابرابری های آموزشی در حال تشدید است
عدالت آموزشی و جنسیت

نویسنده: رضا امیدی
منبع: روزنامه شرق