تسلط نافرجام آمریکاییها

بعد از کودتای 28 مرداد 1332 دولت امریکا با تزریق نقدینگی و روانه کردن کالاها و خدمات به ایران تلاش کرد تا حکومت کودتا را حمایت و از بحران مالی که دچار آن بود رها سازد. با این‌حال آمریکا همواره ضمن حمایت مالی از رژیم پهلوی اعتقاد داشت تداوم حکومت ایران نیازمند اصلاحات اساسی در این کشور است. ازاین‌رو همواره بر ضرورت اصلاحات ساختاری در ایران تأکید می‌کرد. همزمانی این مسئله با بازگشت برخی از ایرانیان حاضر در آمریکا -که در دانشگاههای معتبر این کشور مثل هاروارد تحصیل‌کرده بودند- سبب شد تا شیوه برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران دچار تحول بشود. در این نوشتار درصدد بررسی نقش این افراد که عمدتا در دانشگاه هاروارد تحصیل‌کرده بودند در سیاستگذاری توسعه حکومت پهلوی هستیم.
سازمان برنامه که در سال ۱۳۲۷ راه‌اندازی شد، وظیفه‌اش برنامه‌ریزی و نظارت توسعه‌ای و راهبردی نظام اقتصادی و اجتماعی کشور بود. این سازمان با ورود نیروهای جوان عمدتا تحصیل کرده در آمریکا در سالهای اواسط دهه 30 و در طول برنامه هفت ساله دوم عمرانی عملا به سرپل رسوخ تفکر جدید امریکایی در حوزه توسعه در ایران تبدیل شد. این تفکر مهمترین اولویت خود را ایجاد تحول ساختاری در ایران از طریق طراحی و تدوین مدل جدیدی از برنامه‌ریزی در برنامه سوم عمرانی قرار داد. الحاق افرادی مانند خداداد فرمانفرمائیان، رضا مقدم به کادر سازمان برنامه و بودجه و ایجاد دفاتر اقتصادی و برنامه‌ریزی به همت مشاوران اعزامی هاروارد به توسعه بیشتر نفوذ تفکر آمریکاییها در ایران انجامید.

متخصصان دانشگاه هاروارد در ایران به دنبال چه بودند؟

بر مبنای تفکر هارواردی، در صورتی می‌توان سهم بیشتری از بازار یک کشور جهان سوم به‌دست آورد که بسترهای لازم برای خروج این کشور از اقتصاد سنتی فراهم شود. در واقع نظریه پردازان هاروارد بر این باور بودند که اگر شرایط را برای توسعه در ایران فراهم سازند، می‌توانند سهم بیشتری از بازار، منابع و نیروی کار این کشور به‌دست آورند.
پیش از پیروزی انقلاب مشروطه در ایران و هم‌زمان با افزایش مهاجرت جوانان برای ادامه تحصیل به اروپا، جریانی تحت عنوان مدرنیسم به تقلید از غرب در ایران شکل گرفت. ایرانیان با مشاهده توسعه و نوسازی در غرب، تنها راه خروج از سنت و جهان سوم را پیروی تمام و کمال از غرب می‌دانستند. از این رو این مسأله پس از پیروزی انقلاب مشروطه در میان طبقه‌ای به عنوان منورالفکر و روشنفکران ایجاد شد و تقریبا تا پایان دوران پهلوی دوم نیز ادامه داشت. با روی کار آمدن رضاشاه و تأسیس حکومت پهلوی در ایران، در کنار توجه به مدرنیسم و فرهنگ غربی، تلاش برای همسان سازی توسعه اقتصادی با غرب نیز ایجاد شد. از این رو رضاشاه که مسیر پیشرفت ایران را کپی‌برداری محض از اروپا می‌دانست، برای نخستین بار در سال 1316 با تأسیس، «شورای اقتصاد» نخستین اقدام را در مسیر توسعه انجام داد. روندی که در دوران حکومت فرزندش یعنی محمدرضا شاه با شدت و حدت بیشتری دنبال شد. بدون تردید، نفس حرکت در مسیر توسعه و نوسازی بسیار درست و منطقی است. ولی آنچه باعث نقد به توسعه از نوع حکومت پهلوی می‌شود این است که به این روند چند ایراد اساسی وارد است. در یادداشت پیش رو برآنیم به بررسی برنامه‌های توسعه و نوسازی حکومت پهلوی بپردازیم.

آمریکا و توسعه در ایران

روند توسعه و نوسازی در ایران از زمان رضاشاه آغاز شد. وی بر این باور بود که تنها راه برون رفت کشور از موقعیت عقب مانده و قرارگرفتن به عنوان قدرت برتر منطقه، حرکت در مسیر توسعه و نوسازی است که در غرب صورت گرفته است. در واقع وی علاوه بر کپی‌برداری اقتصادی از غرب، در حوزه فرهنگ و علوم انسانی نیز قدم در مسیری گذاشت که غرب گذاشته بود. با روی کار آمدن محمدرضاشاه و فرار پدرش به خارج از کشور، شرایط برای چندسالی به کلی دگرگون شد. پادشاه شدن محمدرضا از چند منظر قابل تأمل است: نخست اینکه وی در سنین جوانی بر مسند قدرت نشست، از این رو وی در حکمرانی بسیار خام و بی‌تجربه بود. دوم اینکه وی هیچگاه اقتدار و اراده پدرش را نداشت از این رو حداقل در دهه نخست حکمرانی، اکثرا در فضای افراد و جریانهای مختلف سیاسی قرار می‌گرفت. مسأله مهم دیگر اینکه وی در شرایطی بر مسند قدرت تکیه زد که عملا ایران از سوی متفقین اشغال شده بود و شرایط عادی در کشور حکمفرما نبود. همه این مسائل باعث شد که پهلوی دوم، از ابتدای حکمرانی تا زمان سقوط حکومتش تحت نفوذ کشورهای غربی و به خصوص آمریکا قرار بگیرد.
آمریکا در سالهای پایانی جنگ جهانی دوم، مقدمات برنامه‌های توسعه در ایران را با ایجاد اصلاحات در نظام حمل و نقل و تأسیسات شرکت نفت ایران و انگلیس شروع کرد. در این دوران، تمرکز آمریکا بر اصلاح ساختار ارتش و شبکه حمل و نقل ایران معطوف شده بود. پس از پایان جنگ، این کشور با ارسال مستشاران اقتصادی و نظامی به ایران، در تلاش بود علاوه بر قدرتمند کردن نیروی نظامی در ایران، ساختار اقتصادی را نیز بهبود بخشد و در این بین تأکید بسیار زیادی بر وضعیت کشاورزی در ایران داشت. این اقدامات آمریکا عملا به بازسازی «شورای اقتصاد» منجر شد. از مرداد سال 1323 و هم‌زمان با روی کار آمدن دولت ساعد تا سال1327 که اولین برنامه توسعه ایران با کمک شرکت آمریکایی (مدیسون_نودسون) شروع شد، دولت ایالات متحده با فرستادن مستشاران مختلف اقتصادی به ایران در تلاش برای بهبود وضعیت اقتصادی و نظامی برآمد. مهمترین فعالیتها در این دوران معطوف به مسائلی همچون تثبیت نرخها و ارزش پول، پشتیبانی تولید، اصلاح ساختار فنی و مالی کارخانه‌ها و حوزه کشاورزی بود.
جدای از اینکه سازمان برنامه در ایران نوپا بود و هیچگونه تجربه جدی پیش از آن نداشت، آمریکاییها نیز صرف کنار گذاشتن نیت واقعی آنها از اجرای برنامه توسعه در ایران، با یک مشکل بزرگ روبه‌رو بودند که آن عدم شناخت محیط ایران و نیز تفاوت فرهنگی ایرانیها با آمریکاییها بود.
این فعالیتها در نهایت منجر به این شد که در بیست و ششم بهمن سال 1327، لایحه قانونی اجرای برنامه‌های هفت ساله عمرانی کشور به تصویب مجلس شورای ملی رسید و عملا سازمان برنامه و بودجه در ایران تأسیس و مشغول به کار شد. نکته قابل تأمل این است که سازمان مذکور با تلاشهای آمریکا شروع به کار کرد و در تمام دوران حیات خود، نیز به نوعی متاثر از مستشاران آمریکایی بود. در این بین، بیشترین نقش را در برنامه ریزی توسعه در ایران، دانشگاه هاروارد و متخصصان فارغ‌التحصیل از این دانشگاه ایفا کردند.
تفکر هارواردی بر این پایه برنامه ریزی شده که هدف از توسعه کشورهای جهان سوم، اقدامات خیرخواهانه و تلاش برای ایجاد جهانی بهتر است ولی نکته قابل تأمل اینجاست که منشأ اصلی این تفکر از توسعه اقتصادی، نظامی و مدرنیزاسیون در کشوری نظیر ایران به واسطه دو مسأله صورت گرفته است: نخست اینکه آنچه در پس از جنگ جهانی دوم تمامی کشورهای درگیر جنگ و غیره را تحت تأثیر خود قرار داده بود، جنگ سرد و کمونیسم بود. از این رو آمریکا که به عنوان ابرقدرت جدید پا به عرصه وجود گذاشته بود، از تمام توان خود برای مقابله با روسیه در دوران جنگ سرد استفاده می‌کرد. با توجه به همسایگی ایران با روسیه و نیز به واسطه وسعت و موقعیت استراتژیک خاصی که در ایران وجود داشت، حکومت پهلوی می‌توانست به عنوان بهترین متحد ایالات متحده در مقابل روسیه عمل کند. بدیهی است که یک متحد ضعیف نمی‌تواند برنامه‌های آمریکا در مقابل روسیه را به بهترین شکل ممکن عملی کند، از این رو توسعه ایران ارتباط مستقیمی با منافع آمریکا داشت. مسأله بعدی به بازار بکر ایران مربوط می‌شود. بر مبنای تفکر هارواردی، در صورتی می‌توان سهم بیشتری از بازار یک کشور جهان سوم به‌دست آورد که بسترهای لازم برای خروج این کشور از اقتصاد سنتی فراهم شود. در واقع نظریه پردازان هاروارد بر این باور بودند که اگر شرایط را برای توسعه در ایران فراهم سازند، می‌توانند سهم بیشتری از بازار، منابع و نیروی کار این کشور به‌دست آورند.

محمدرضاشاه و برنامه توسعه در ایران

شروع برنامه توسعه و نوسازی در دهه نخست حکومت محمدرضاشاه انجام شد، دورانی که وی نقش به مراتب کمتری در ساختار سیاسی، اقتصادی و نظامی کشور نسبت به دوران پس از کودتای 28 مرداد ایفا کرد. شاه جوان در این دوران تنها به دنبال استمرار حکمرانی خود بود. از این‌رو وی بر این باور بود که اجرای طرح توسعه در ایران منجر به مقبولیت وی در میان مردم و گروه‌های سیاسی خواهد شد.
از این منظر باید اذعان داشت که وی هیچگونه نظری در خصوص برنامه توسعه در ایران حداقل در دهه نخست حکومتش نداشت، بنابراین بدیهی می‌نماید که برنامه‌های توسعه در ایران دوران پهلوی هیچگاه موفق دنبال نشود.
اگر بخواهیم دلایل موفق نبودن برنامه‌های توسعه در ایران دوره پهلوی را ذکر کنیم، دلایل متعددی می‌توان برشمرد. می‌توان مهمترین این موارد را این‌گونه بیان داشت:
1. آنچه در ظاهر امر پیداست، سازمان برنامه و دانش‌آموختگان دانشگاه هاروارد، به عنوان اعضای اصلی برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های توسعه به شمار می‌روند. جدای از اینکه سازمان برنامه در ایران نوپا بود و هیچگونه تجربه جدی پیش از آن نداشت، آمریکایی‌ها نیز صرف کنار گذاشتن نیت واقعی آنها از اجرای برنامه توسعه در ایران، با یک مشکل بزرگ روبه‌رو بودند که آن عدم شناخت محیط ایران و نیز تفاوت فرهنگی ایرانیها با آمریکاییها بود. مستشاران ایالات متحده بدون شناخت دقیق محیط ایران و بدون آگاهی از ظرفیتهای موجود در این محیط، هیچگاه نمی‌توانستند موفق عمل کنند. از سوی دیگر، نیروی انسانی به عنوان یکی از مهمترین منابع در مسیر اجرای توسعه است. نیروی انسانی موجود در ایران، تفاوتهای فرهنگی و اعتقادی عمده‌ای با آمریکاییان داشتند و این مسأله به طور طبیعی مشکلات خاص خود را به همراه می‌آورد.
2. شیوه خاص عمل هارواردیها در مسیر اجرای توسعه در نهایت منجر به شکاف بیشتر طبقات اجتماعی و فربه شدن دولت می‌شد، زیرا مبنای عملکرد این جریان، توسعه اقتصادی ذیل چتر دولت بود و عملا هیچ برنامه‌ای برای خصوصی‌سازی و توجه به بنگاه‌های غیر دولتی نداشتند.
3.ضلع دوم برنامه‌ریزی و اجرای توسعه، مربوط به سازمان برنامه و بودجه بود. نکته قابل تأمل در خصوص این سازمان این بود که اکثر رؤسای این سازمان روابط بسیار نزدیکی با جریان هارواردیها داشتند و در بعضی مواقع روابط مناسبی با دولت نداشتند. در این میان باید به نخستین رئیس سازمان برنامه یعنی «ابوالحسن ابتهاج» اشاره کرد. وی که از معروفترین اقتصاددانان پیش از انقلاب به شمار می‌رفت، دارای تفکرات غربی و نو بود. وی مخالفت بسیار شدیدی با ساختار بوروکراتیک موجود در ایران داشت. ابتهاج به دنبال استقلال کامل سازمان برنامه و بودجه از وزارتخانه‌ها و نیز نفوذ شاه بود. از این رو محمدرضا شاه، به‌تدریج، روابط خود با او را کاهش داد و به عبارتی بهتر این روابط تیره شد. در واقع ترس شاه از این بود که سازمان برنامه و متفکرین مکتب هاروارد، بدون در نظر گرفتن نظریات شاه در مسیر توسعه حرکت کنند و در این بین شاه نقش یک نظاره‌گر را ایفا کند. از این رو به واسطه شخصیت استبدادی پهلوی دوم، وی نتوانست این استقلال را بربتابد.
به طور کلی باید گفت که برنامه توسعه در دوره پهلوی، فاقد نظم و انسجام مشخصی بود. نهادهای ذی‌ربط از قبیل شاه، کابینه، سازمان برنامه و مستشاران آمریکایی هیچگونه هماهنگی مناسبی باهم نداشتند و تفکرات یکسانی نیز وجود نداشت. از این رو برنامه توسعه در حکومت پهلوی مانند بسیاری دیگر برنامه‌ها، با شکست مواجه شد و در این میان تنها منابع ایران از سوی آمریکا به یغما رفت.

---

منابع: موسسه مطالعات تاریخ معاصر ایران/کتاب سیاست خارجی آمریکا و شاه/توسعه در ایران 1320_1357خداداد فرمانفرمائیان و دیگران/موج دوم توسعه آمرانه