ماهیت حقوقی بودجه و نظام بودجه ریزی در ایران

به نحوی که بررسی آن در صحن علنی مجلس تنها 10 روز زمان برد. در حال حاضر هنوز هم در فصل بودجه‌ریزی به سر می‌بریم چراکه پس از تصویب در مجلس، بودجه از شورای نگهبان مهرتایید را نگرفته و به مجلس بازگردانده شده است. مبتلا به بودن موضوع بودجه و اختلافات و جاروجنجال‌هایی که سال‌هاست بر سر بودجه در گرفته از یکسو و اهمیت انکارناپذیر بودجه از سوی دیگر روزنامه قانون را بر آن داشت تا به مصاحبه با دکتر ولی رستمی، عضو هیأت علمی دانشگاه تهران و یکی از اساتید بنام حقوق مالی کشور بنشیند تا به بررسی و تحلیل ساختار بودجه‌ریزی در ایران با نگاهی حقوقی بپردازد.

در ابتدا تعریفی از بودجه ارائه می‌كنید تا خوانندگان ما با بحث بودجه آشنا شوند؟

در ابتدا از روزنامه قانون به خاطر طرح موضوعات حقوقی به خصوص حقوق عمومی و حقوق مالی در نشریات تشکر می‌کنم. بودجه به معنای امروزی فرآیندی است مشتمل بر چهار مرحله خاص بودجه‌ریزی یعنی تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه، تصویب بودجه، اجرای بودجه و بالاخره نظارت بر اجرای آن. امروزه اندیشمندان بودجه را سند مالی دولت برای یک دوره معین یک ساله می‌دانند که حاوی درآمدها و هزینه‌های عمومی برای نیل به اهداف و سیاست‌های دولت است. بودجه از منظرهای مختلفی تعریف شده است اما اگر بخواهیم تعریفی با نگاهی حقوقی از بودجه ارائه دهیم باید بگوییم بودجه عبارت است از سند مالی دولت برای برنامه یکساله که حاوی پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌هاست و با تشریفاتی توسط دولت تهیه و برای تصویب به مجلس تقدیم می‌شود و پس از تصویب مجلس توسط دستگاه اجرایی به اجرا در می‌آید و در نهایت توسط مراجع نظارتی بر آن نظارت می‌شود.

در حقوق موضوعه فعلی، بودجه در مرحله اول از سیکل چهار مرحله‌ای خود یعنی مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد چه سیری را طی می‌کند؟

در کشور ما بحث تهیه و تنظیم بودجه در قانون برنامه بودجه آمده است. در تنظیم بودجه اولین مطلبی که مطرح می‌شود شیوه‌های تنظیم درآمدها و هزینه‌های عمومی است که قانون حکم خاصی نداشته است تا اینکه در سال‌های اخیر تقریبا از قانون تنظیم مصوب سال 1380 و قوانین بودجه سالانه از سال 1381 به بعد تاکید شده است که روش بودجه‌ریزی به سمت بودجه‌ریزی عملیاتی حرکت کند و این مطلب در قانون برنامه چهارم توسعه هم مورد تاکید قرار گرفت ولی در قانون برنامه پنجم صراحتا ذکر شده است که دولت باید بودجه دستگاه اجرایی را بر اساس بودجه‌ریزی عملیاتی تنظیم کند. همچنین حرکت دولت باید به سمتی باشد که بودجه سالانه کل کشور در سال سوم برنامه بر اساس بودجه‌ریزی عملیاتی باشد که به نظر من در این زمینه تلاش‌هایی صورت گرفته است اما هنوز به‌صورت کامل به سمت این هدف نرفته‌ایم. نکته دوم در مورد زمان تنظیم لایحه بودجه و تقدیم آن به مجلس است.

در مورد زمان قوانین تقریباً دچار سکوت قانونی بودند و در قانون محاسبات جدید و قانون برنامه بودجه برخلاف قانون محاسبات قدیمی این موضوع مسکوت مانده بود. در قانون برنامه اول و دوم حکم آمده بود اما از قانون برنامه سوم و چهارم این حکم مسکوت ماند و باز هم با خلاء قانونی مواجه شدیم تا اینکه سرانجام در آیین‌نامه داخلی مجلس مصوب سال 1387 در ماده 216 تصریح کرده است که دولت مکلف است لایحه را تا 15 آذر به مجلس تقدیم بکند. در قانون برنامه و بودجه هم در مورد فرآیند تنظیم و تقدیم بودجه احکامی وجود دارد که به صورت خلاصه این احکام عبارت است از اینکه فرآیند تهیه و تنظیم از مرحله ابلاغ بخشنامه بودجه به دستگاه اجرایی شروع می‌شود که معمولا در ابتدای نیمه اول سال این بخشنامه توسط رئیس جمهور به دستگاه‌ها ابلاغ می‌شود و از دستگاه‌ها خواسته می‌شود که پیشنهادهای بودجه‌ای خود را ارائه کنند. البته در این بخشنامه دستورالعمل‌ها و چارچوب‌هایی در مورد تنظیم بودجه دستگاه‌ها مطرح می‌شود. بعد از آن دستگاه‌ها برنامه‌های بودجه‌ای یا به عبارتی بودجه پیشنهادی خود را به سازمان برنامه‌ریزی سابق یعنی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور ارائه می‌کنند. پس از وصول نظر پیشنهادی دستگاه‌ها دفتر اقتصاد کلان یا همان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی نسبت به تلفیق پیشنهادها و جمع‌بندی و تهیه پیش‌نویس بودجه اقدام می‌کند. این پیش‌نویس طبق قانون برنامه و بودجه باید به تصویب شورای اقتصاد برسد که البته ظاهرا در سال‌های اخیر در دولت نهم ودهم این اقدام صورت نمی‌گرفت. به هر روی از لحاظ قانونی، بعد از اینکه شورای اقتصاد این پیش‌نویس را تصویب کرد باید برای تصویب نهایی به هیأت وزیران تقدیم شود. بعد از تصویب هیأت وزیران بودجه آماده می‌شود که توسط شخص رئیس جمهور به مجلس تقدیم بشود. به خاطر اهمیّت بسیار بالای بودجه، این بودجه معمولا توسط شخص رئیس جمهور تقدیم می‌شود و ضمن آن نکاتی را هم در ارتباط با بودجه مطرح می‌کند که اصطلاحاً به آن پیام بودجه می‌گویند که در این پیام بودجه رئیس‌جمهور معمولا رئوس کلی سال آینده و اشاره‌ای به بودجه تحقق یافته سال گذشته را مطرح می‌کند. بودجه پیشنهادی معمولا دو متن است. یکی ماده واحده بودجه و چندین تبصره یا بند و بخش دیگر ضمائم آن که عبارت است از شرح تفصیلی بودجه دستگاه‌های اجرایی که بر اساس اصل تفصیلی بودن بودجه به صورت مفصل و مشروح تقدیم می‌شود.

پس از پایان مرحله اول وارد مرحله دومِ سیکل بودجه‌ریزی می‌شویم که عبارت است از تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی. سازوکار حقوقی حاکم بر این مرحله چیست؟

راجع به تصویب بودجه فقط آیین‌نامه داخلی مجلس آن هم صرفا در مورد فرآیند شکلی تصویب نکاتی را مطرح کرده است. «اصل پیش‌بینی و تقدم» اقتضا دارد که بودجه تا پایان سال تصویب شود. در قانون اساسی مشروطیت این نکته در اصل بیستم به این صورت آمده بود که بودجه باید 15 روز قبل از پایان سال تصویب شود. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اگرچه به این موضوع صریحاً اشاره نشده اما عملا به خاطر «اصل سالانه بودن بودجه» که در اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی به آن تصریح شده‌است «اصل پیش‌بینی و تقدم» نیز رعایت می‌شود. به دلیل اهمیت و ویژگی‌های خاص حاکم بر آیین‌نامه داخلی مجلس فرآیند خاصی را هم برای تصویب آن پیش‌بینی کرده است که با تصویب سایر قوانین متفاوت است. این لایحه به یک کمیسیون خاص به نام «کمیسیون تلفیق» -که اساساً برای رسیدگی به لایحه بودجه تشکیل می‌شود- فرستاده می‌شود. این کمیسیون مرکب است از اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس به انضمام دو نفر نماینده از هر یک از کمیسیون‌های دیگر. شیوه کار هم به این صورت است که بعد از تقدیم لایحه توسط رئیس‌جمهور به مجلس، این لایحه به کمیسیون تلفیق فرستاده می‌شود کمیسیون تلفیق کلا 35 روز فرصت دارد که به آن رسیدگی کند و گزارش را به صحن علنی تقدیم کند. این 35 روز هم به این صورت تقسیم شده است که نمایندگان 10 روز فرصت دارند که پیشنهادهای خود را به کمیسیون‌ها تقدیم کنند و کمیسیون‌ها هم 10 روز برای جمع نظرات فرصت دارند و این جمع بندی‌ها به کمیسیون تلفیق می‌رود و کمیسیون تلفیق هم 15 روز برای این جمع‌بندی فرصت دارد تا سرانجام گزارش خود به صحن مجلس را ارائه کند. در مورد رسیدگی در صحن مجلس هم فرآیند تصویب با لوایح عادی و حتی فوریتی متفاوت است. این روند به این صورت است که ابتدا کلیات لایحه بودجه تصویب می‌شود و مجلس سپس وارد جزئیات می‌شوند. نکته قابل توجه آن است که تا زمانی که لایحه بودجه در دستور کار است موضوع دیگری نباید مطرح شود مگر موارد فوری و فوتی که لازم و ضروری است. نحوه تصویب هم براساس آیین‌نامه داخلی به این صورت است که مخالفین و موافقین و نماینده دولت در زمان قانونی خود صحبت می‌کنند و سپس رای‌گیری انجام می‌شود.

بعداز رای‌گیری در مجلس چه اتفاقی می‌افتد؟

بعد از تصویب بودجه نوبت شورای‌نگهبان قانون‌اساسی می‌رسد که بر اساس اصل نودوچهارم قانون‌اساسی بودجه مصوب مجلس را از لحاظ تطبیق با شرع مقدس و اصول قانون‌اساسی مورد بررسی قرار دهد. در صورت وارد شدن ایراد از جانب شورای‌نگهبان همچون سایر مصوبه‌ها مجلس باید نظرات شورای نگهبان را تأمین کند یا اینکه بر اساس اصل 112 قانون اساسی در صورت اصرار بر نظر خود آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کند و نظر مجمع نیز در این زمینه لازم‌الاتباع است.در نهایت پس از پایان این فرآیند قانون بودجه توسط رئیس‌مجلس به رئیس‌جمهور ابلاغ می‌شود و رئیس‌جمهور هم بر اساس اصل یکصدوبیست‌وسوم قانون اساسی باید قانون بودجه راامضا و به معاونت برنامه‌ریزی و معاونت راهبردی ابلاغ کند. معاونت برنامه‌ریزی هم بر طبق قوانین موجود مکلف است حداکثر ظرف مدت یک ماه یعنی تا اول اردیبهشت بودجه دستگاه‌ها را ابلاغ کند. نکته مهم در اینجا، ماهیّت تصویب بودجه در مجلس و اختیار مجلس در تغییر لایحه بودجه است که این نکته یکی از چالش‌های اصلی نظام بودجه‌ریزی ماست و بررسی آن بحثی جداگانه را می‌طلبد.

  سرانجام پس از آنکه قانون بودجه تصویب شد نوبت به دو مرحله آخر یعنی اجرای بودجه و نظارت بر اجرای آن می‌رسد. شاید نحوه اجرای بودجه خیلی سوال برانگیز نباشد اما نمی‌توان از اهمیت بسیار بالای نظارت بر اجرای بودجه گذشت. تحلیل شما در مورد این دو مرحله چیست؟

در مورد نحوه اجرای بودجه باید گفت که بیشتر احکام آن در قانون محاسبات آمده‌است. مواردی هم در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بیان شده‌است. همچنین در مورد بودجه‌های عمرانی باید توجه داشت که قانون برنامه و بودجه کشور احکامی را دارد که مجریان قانون باید به آن اشراف داشته باشند. در هر صورت پس از تصویب بودجه در حین اجرای آن نظارت بر اجرای بودجه مصوّب نیز شکل می‌گیرد که این نظارت مرحله آخر از مراحل چهارگانه سیکل بودجه است.

  نظارت شامل چه مواردی می شود؟

اولین گونه از نظارت، نظارت درون سازمانی یا نظارت اداری است که توسط خود قوه مجریه در حین یا پیش از خرج عمدتا توسط ذی‌حسابانِ دستگاه اجرایی -که نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی هستند- و همچنین توسط خزانه داری کل «نظارت مالی» صورت می‌گیرد. در این گونه از نظارت، معاونت برنامه ریزی نیز در پروژه‌های عمرانی نوعی «نظارت عملیاتی» انجام می‌دهد تا اجرای بودجه را در مورد عملیات عمرانی دستگاه‌ها تطبیق بدهد. مهم‌ترین گونه از نظارت را دیوان محاسبات انجام می‌دهد. این گونه از نظارت پس از خرج است که عمدتا در قالب یک نوع فرآیند شبه‌قضایی صورت می‌گیرد و هدف آن اطمینان از درستی اجرای بودجه است. در قانون‌اساسی اصول پنجاه‌وچهارم و پنجاه‌وپنجم به دیوان محاسبات اختصاص پیدا کرده‌است. این دیوان نهادی وابسته به قوه مقننه است که برای نظارت بر اجرای بودجه به وجود آمده است و قانون خاص آن یعنی قانون دیوان محاسبات در سال 1361 شمسی با اصلاحاتی در سال‌های بعد تصویب شده‌است. درکنار این نظارت، نظارت دیگری نیز وجود دارد که توسط مجلس شکل می‌گیرد و به آن نظارت پارلمانی گفته می‌شود. اضافه بر اینکه دیوان محاسبات بازوی نظارتی مجلس برای نظارت بر اجرای بودجه محسوب می‌شود خود مجلس نیز با ابزارهایی که در اختیار دارد یعنی تحقیق و تفحص، سوال و استیضاح می‌تواند حین اجرای بودجه مثل سایر قوانین بر اجرای آن توسط مقامات اجرایی نظارت کند اما کارویژه خاصی که مجلس برای نظارت بر بودجه در اختیار دارد نظارتی است که پس از اجرای بودجه و از طریق «گزارش تفریغ بودجه» صورت می‌پذیرد. این گزارش را دیوان محاسبات تهیه و به مجلس ارائه می‌کند تا در مجلس قرائت شود و ضمنا طبق اصل پنجاه‌وپنجم قانون‌اساسی این گزارش در اختیار عموم قرار می‌گیرد.

منبع : فانون