اختیار تقدیم لوایح توسط رییس قوه قضاییه، خلاف قانون اساسی است

بررسی و نقد مصوبه

1- قانون اساسی در اصول متعددی نحوه قانونگذاری را در قالب طرح و لایحه تعیین نموده است. اصل 74 مقرر میدارد: لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم می شود و طرح های قانونی به پیشنهاد حداقل 15 نفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است.

همچنین اصل 102 قانون اساسی مقرر میدارد: شورای عالی استانها حق دارد در حدود وظایف خود طرح هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.

بر این اساس بر طبق اصول فوق، مکانیزم تقنین در مجلس در3 قالب میسر است:

یک) در قالب بررسی لوایح از طریق دولت؛

دو) در قالب بررسی طرحهای پیشنهادی نمایندگان؛

سه) در قالب بررسی طرحها از طریق شورای عالی استانها.

همان طور که ملاحظه می شود در قانون اساسی هیچ اختیاری برای تقدیم لایحه از سوی قوه قضائیه پیشنهاد نشده است. در قانون اساسی فقط در بند 2 اصل 158 مقرر شده است که تهیه لوایح قضائی متناسب با جمهوری اسلامی بر عهده رئیس قوه قضائیه است و البته طریق تقدیم لایحه هم مقرر نشده و بدیهی است که مبنای تقدیم لایحه همان اصل 74 قانون اساسی یعنی از طریق هیات وزیران است.

بر این اساس باید دانست که طریقه تقدیم لایحه در اصول قانون اساسی انحصاری است و لذا مجلس شورای اسلامی و یا هیچ نهادی دیگری مجاز به تغییر این ترتیبات نیست. بدین ترتیب متن تبصره الحاقی توسط مجلس که موید حق رئیس قوه قضائیه برای تقدیم لایحه است انطباقی با قانون اساسی ندارد.

2- شاید چنین بنظر برسد که الحاق این تبصره به ماده 3 قانون شرح وظایف و اختیارات رئیس قوه قضائیه برای رفع مشکل جاری بین دولت و قوه قضائیه است. در متن ماده 3 مورد اشاره چنین آمده است:

ماده 3- دولت موظف است لوایح قضائی را که توسط رئیس قوه قضائیه تهیه و تحویل دولت می‌شود، حداکثر ظرف مدت سه ماه تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.

با عنایت به نظریه تفسیری شورای نگهبان که بموجب آن دولت مکلف است عیناً لوایح قضایی را بدون تغییر برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید الحاق این تبصره بدین معنی است که در انقضای این مهلت سه ماهه و با در نظر گرفتن سه ماه اضافی رئیس قوه قضائیه خود مجاز به ارسال لوایح قضایی به مجلس است. الحاق این تبصره به ماده فوق در عمل می تواند مشکلاتی را که خصوصاً در سال های اخیر بین دولت و قوه قضائیه بروز نموده بود رفع نماید، ولی در عمل اختیاری ورای اصل 74 قانون اساسی را به رئیس قوه قضائیه اعطاء می نماید که قطعاً با قانون اساسی مغایرت دارد. حال این که آیا بروز مشکلات جاری می تواند مبین یک تفسیر مصلحتی از قانون اساسی و موجب اعطای اختیار ویژه ای ورای قانون اساسی گردد، می تواند بسیار محل تامل باشد. بدیهی است که الحاق این تبصره راه حلی برای رفع مشکل بوده ولی انطباقی با قانون اساسی ندارد.

3- اما نکته مهم، توجه به این مسئله است که هدف از وحدت مسئولیت در تقدیم لوایح دولت چیست؟ بطور طبیعی اجرای قوانین مصوب مجلس خصوصاً در بعد تشکیلات و وظایف نهادها و دستگاه ها الزاماً نیازمند تأمین منابع مالی و بودجه است. بدیهی است که اگر دولت لایحه ای را تقدیم مجلس می نماید قطعاً طریقه تأمین منابع مالی آن را پیش بینی می نماید و به همین دلیل است که اصل 126 قانون اساسی رئیس جمهور را مسئول امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور قرار داده است. بر همین اساس دولت در زمان تقدیم لوایح قطعا طرق تامین منابع را برای اجرای قانون پیش بینی می کند و به همین دلیل است که اصل 75 قانون اساسی در خصوص طرح های قانونی و پیشنهادها و اصلاحات نمایندگان که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه های عمومی می انجامد مقرر داشته که در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه های جدید نیز پیش بینی شده باشد. این نکته مهمی است که معلوم میسازد به چه دلیل قانون اساسی طرق تقدیم لوایح و یا اختیار تقدیم طرح ها را بسیار محدود فرض نموده است. اصلی معقول که ضرورت انتظام امور آنرا ایجاب می سازد.

در واقع در این انتظام، رئیس جمهور این اختیار را دارد تا هر گاه در اجرای احتمالی لوایح قضایی مشکلی را مشاهده نماید امکان تعامل با رئیس قوه قضائیه را داشته باشد تا از این طریق امکان حل و فصل آن را با توافق با رئیس قوه قضائیه داشته باشد. شاید به همین دلیل است که نظریه تفسیری شورای نگهبان هم در مورد لوایح قضایی مبتنی بر همین فرض است که اصلاحات احتمالی در دولت باید به تأیید رئیس قوه قضائیه برسد. در واقع طریقه رفع مشکل امکان تعامل بین دو قوه است که بواسطه تقدیم لایحه قضایی از طریق دولت میسر می شود. باید دانست که افرادی که اصول قانون اساسی را در پرتو استقلال مطلق قوا تفسیر می کنند به این نکته مهم یعنی لزوم هماهنگی سایر قوا با قوه مجریه و رئیس جمهور به عنوان متولی امور اجرایی کشور و تأمین منابع مالی و رئیس برنامه و بودجه توجهی ندارند و این نوع تفسیر می تواند در نهایت اختیاراتی را به قوا واگذار نماید تا موجب اختلال در امور و انتظام کشور گردد.

البته بدیهی است که دولت هم نمی تواند از این اختیارات خود علی الاطلاق استفاده کند، به نحوی که موجب اختلال در وظایف و تکالیف قانونی سایر دستگاه ها گردد. اما باید دانست که در این مورد در گذشته بر طبق قانون اساسی وظیفه هماهنگی بین قوای سه گانه بر عهده رئیس جمهور قرار داشته و از این حیث روسای قوا مکلف بودند تا در این موارد با رئیس جمهور تعامل داشته و حتی تبعیت نمایند و البته در اصلاحات سال 1368 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر طبق بند 7 اصل 110 وظیفه حل اختلاف و تنظیم قوای سه گانه بر عهده رهبری قرار دارد و درچنین مواردی اگر برفرض هم مشکلی در تعامل بین قوا حاصل شود به نحوی که موجب اخلال در امور شود راه قانونی آن بر طبق اصول قانون اساسی از طریق تنظیم روابط قوای سه گانه توسط رهبری وجود دارد. بااین فرض پیش بینی راه حلی بر خلاف قانون اساسی که طرق متعارف تقنین را مختل سازد و اختیار ویژه ای را به رئیس قوه قضائیه واگذار نماید هم خلاف قانون اساسی است و هم غیر ضروری.

4- به زعم برخی طریقه تقدیم لوایح امری تشریفاتی است و در ماهیت امر اثری ندارد و آن را با اصل 123 مشابه می سازند که رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضاء کند و برای اجرا در اختیار مسئولان بگذارد که درپی بروز مشکلاتی با الحاق یک تبصره به ماده 1 قانون مدنی مقرر شد که اگر رئیس جمهور استنکاف نماید و پس از گذشت 72 ساعت از ابلاغ قوانین به وی، رئیس مجلس مجاز است تا دستور چاپ و انتشار آن را به روزنامه رسمی صادر نماید و البته این تشبیه هم مشکلی را حل نمی سازد چرا که اولاً موضوع امضاء قانون امری تشریفاتی است حال آنکه تقدیم لوایح پس از تصویب در هیأت وزیران با ارسال لوایح به مجلس صورت می پذیرد و به وضوح معلوم است امر تصویب مستلزم بررسی است و نمی تواند امری تشریفاتی باشد. ثانیاً در اموری که به لحاظ قانون اساسی امری ممنوع است استناد به قانون عادی مصوب ولو مورد تائید شورای نگهبان هم قرار گرفته باشد نمی تواند رویه ایجاد کند. ضمن اینکه تبصره ذیل ماده 1 قانون مدنی مستلزم بررسی مستقلی است ولی در هر حال وجه شبهی در این دو موضوع اساسا وجود ندارد.

این نکته هم که برخی گمان کرده اند برای رفع مشکل لوایح قضایی می توان از مکانیزم اصل 75 قانون اساسی یعنی تعیین نحوه تامین منابع مالی استفاده کرد هم امری به وضوح باطل است که نص قانون اساسی آن را منحصر در طرح های قانونی نموده و قطعاً قابل تسری به لوایح قضایی نیست.

در خاتمه بر این نکته تأکید می شود که این مصوبه علیرغم هر گونه مصلحت سنجی، خلاف قانون اساسی است که متأسفانه مورد تائید شورای محترم نگهبان قرار گرفته است. امید که راه حلی قانونی برای جبران این اشتباه را شاهد باشیم که حفظ قانون اساسی از اهم واجبات در امر تقنین است و ارزش و منزلت آن بیش از مصلحت سنجی های گذراست.

منبع : الف