ابتکار قانونگذاری باید از طریق قوه مجریه و در قالب لایحه باشد

جایگاه«طرح»و«لایحه»در نظام قانونگذاری

---

در نظام جمهوری اسلامی ایران اصلی ترین نهاد قانونگذاری مجلس شورای اسلامی است قوانین قبل از تصویب به دو روش به مجلس راه پیدا می کنند.

---

گروهی در قالب لایحه و از طریق دولت و برخی دیگر در شکل و شمایل طرح و با ابتکار نمایندگان مجلس اعلام وصول می شوند مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در تحقیقی که به تازگی منتشر شده به این نتیجه رسیده است که ابتکار قانونگذاری «باید» از طریق قوه مجریه و در قالب لایحه باشد. آن تحقیق با بررسی آماری نقش قوه مجریه و مقتنه در ابتکار قانونگذاری اولویت قانونگذاری از طریق لایحه را می پذیرد در گفت و گو با دکتر حسینعلی امیری حقوق دان و عضو سابق شورای نگهبان و دکتر الهام امین زاده معاون حقوقی رئیس جمهور به بررسی موضوع طرح و لایحه و کارآمدی هر یک از آن ها در نظام قانونگذاری می پردازیم.

حسینعلی امیری، عضو سابق شورای نگهبان در بیان تفاوت طرح با لایحه می گوید قانونگذاری از دو طریق طرح با لایحه اتفاق می افتد با این توضیح که پیش نویش قانونی که از طرف دولت تهیه و به مجلس شورای اسلامی ارائه می شود. به «لایحه» مشهور است و هر گاه پیش نویس از طرف نمایندگان مجلس تهیه و به مجلس ارائه شود «طرح» نامیده می شود. چه طرح و چه لایحه نهایتا باید به تصویب مجلس شورای اسلامی و بعد از آن به تایید شورای نگهبان برسد بعد از تایید شورای نگهبان آن طرح با لایحه به قانون تبدیل می شود و قدرت اجرایی پیدا می کند.

الهام امین زاده نیز مسیر طرح و لایحه برای تصویب از چنین ترسیم می کند پیشنهادی که نمایندگان مجلس تهیه  می کنند برای تبدیل به قانون، ابتدا در کمیسیون تخصصی ارائه می شود و بعد از تایید در کمیسیون در صحن علنی مجلس مطرح می شود اما لایحه پیشنهادی از طرف هیات دولت است که وزیران هر کدام با توجه به تخصص خود و نیاز کشور تهیه می کنند و در کمیسیون های جداگانه دولت هم مطرح می شود و بعد از اینکه کمیسیون ها نظر خود را ارائه دادند به صورت نهایی به مجلس می رود تا در آنجا به قانون تبدیل شود.

معاون حقوقی رئیس جمهور ادامه می دهد در واقع آن طرح با لایحه پیش نویس اولیه ی است که توسط مجلس با دولت تهیه می شود و در مجلس با توجه به میزان فوریتی که دارد (با دو فوریتی است یا عادی) با رای نمایندگان مجلس تبدیل به قانون می شود.

اولویت قانونگذاری

امیری در پاسخ به این سوال که اولویت قانونگذاری از طریق طرح کارآمدتر است با لایحه توضیح می دهد: یعنی معتقدند چون دولت ابزارهای کارشناسی متعدد و مفصلی در اختیار دارد و عملا با نیازمندی های اجتماعی ارتباط تنگاتنگ دارد. بنابراین مشکلات و نیازمندی های قانونی جامعه را درک می کند بحث و بررسی های مفصل کارشناسی توسط کارشناسی های دستگاه های مختلف اجرایی بنا به اقتضا انجام می شود و خروجی آن لایحه است که از پختگی کارشناسی بیشتری برخودار است استدلال می کنند که چون مجلس شورای اسلامی به اندازه دولت کارشناس در اختیار ندارد بنابراین ممکن است طرح هایی که از طرف مجلس ارائه می شود کار کارشناسی محکم و مفصلی بر روی آن انجام شده باشد به همین دلیل قدرت کارشناسی لایحه به همین دلیل قدرت کارشناسی لایحه را از طرح بیشتر می دانند این حقوقدان توضیح می دهد همانطور که می دانید طرح پیش نویس قانونی است که با درخواست حداقل 15 نماینده مجلس در صحن علنی مجلس و با توجه به اینکه چند فوریتی باشد از یک دو یا سه فوریتی که هر کدام فرایند مخصوص به خود را دارد در مجلس مطرح می شود.

امیری در ادامه  تاکید می کند به نظر من درست است که دولت (قوه مجریه) از نظرات کارشناسان بسیار زیادی در حوزه های مختلف و در تهیه لوایح بهره می برد اما در حال حاضر مجلس شورای اسلامی نیز مرکری با عنون مرکز پژوهش های مجلس تاسیس کرده و کار کارشناسی و مشورتی به نمایندگان مجلس شورای اسلامی و همچنین به مجلس شورای اسلامی و کمیسیون های مجلس ارائه می دهد.

به همین منظور من نمی توانم این نظریه را تأیید کنم که طرح ها از پختگی لوایح برخوردار نیستند علاوه بر این مجلس شورای اسلامی در عمل، علاوه بر استفاده از نظر کارشناسانی که در مرکز پژوهش های مجلس هستند از نظرات کارشناسی، کارشناسان قوه مجریه به هم بهره می برد. بنابراین به اعتقاد من نمی توان گفت که طرح از قوت کارشناسی کمتری نسبت به لایحه برخوردار است در بعضی مواقع هم پیش آمده که بعضی لوایح در دولت تهیه شده و از غنای کارشناسی لازم برخودار نبوده است به همین دلیل من شخصا نمی توانم وزنی را برای اولویت داشتن لایحه مطرح کنم امین زاده نیز معتقد است که فرقی نمی کند که موضوع مطرح شده لایحه باشد با طرح به قید فوریت آن را در دستور کار قرار می دهند شور کمتری دارد و آن را بررسی می کنند. معاون حقوقی ریاست جمهوری نحوه تصویب لایحه را بدین ترتیب ترسیم می کند وقتی پیش نویس مبحثی لایحه است ابتدا در وزارتخانه مربوط مورد بررسی قرار گرفته  است نیاز سنجی لایحه است ابتدا در وزارتخانه مربوط مورد بررسی قرار گرفته است نیازسنجی شده و بعد از آن در هیات دولت به کمیسیون تخصصی واگذار می شود باز در کمیسیون تخصصی هم با تعدادی از وزرای که به آن لایحه مربوط می شوند بررسی و نهایتا به مجلس ارسال می شود که در مجلس هم در کمیسیون های تخصصی با حضور نماینده دولت و نمایندگان مجلس مورد بررسی قرار می گیرد با این روش قطعا بحث و بررسی های بیشتری بر روی لایحه صورت می گیرد.

نسبت تأثیر لوایح و طرح ها در تصویب قوانین

امیری درباره نسبت ارائه لوایح بر طرح ها در مجلس می گوید: ما امور کشور را به اجراء تقنین و قضا تقسیم می کنیم بنابراین مجلس شورای اسلامی یگانه مرجع قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی ایران است؛ وظیفه اصلی این مجلس تفنین (قانونگذاری) است. بنابراین در حوزه ای که صلاح بداند می توان قانونگذاری کند اینکه بگوییم قوانین ما بیشتر از یک طرح نشات می گیرند یا از یک لایحه باید از مجلس شورای اسلامی پرسید اما به هر حال چه طرح و چه لایحه نهایتا وقتی که قوت قانونی پیدا کرده و به قانون تبدیل شده این قانون ضمانت اجرایی پیدا می کند اگر مجلس مرکز پژوهش ها را نداشت این نظریه درست بود اما با توجه به سابقه 6 ساله ای که من در حوزه تقنین و نظارت داشته ام تجربه عملی من بر این است که با وجود مرکز پژوهش های مجلس طرح ها هم می توانند از غنای کافی برخوردار باشند.

مستشار دیوان عالی کشور می افزاید: قبلا که عضویت شورا را داشتم در کمیسیون های مجلس که حضور پیدا می کردم، به وضوح مشخص بود که کارشناس های مرکز پژوهش های مجلس، مشاوران خیلی خوبی برای نمایندگان مجلس و همچنین کمیسیون ها هستند امیری در پاسخ به این سوال که اگر نسبت طرح ها به لوایح از استاندارد آن بیشتر نبود نشانه چیست می گوید: ارتباطات مردم با نمایندگان ارتباطات دو سویه ای است که باعث می شود تا مجلس نیازهای اجتماعی را در حوزه های مختلف درک کند و در خصوص نیازمندی هایی که جامعه دارد به قانونگذاری بپردازد. برعکس اگر تعداد لوایح از طرح ها بیشتر باشد نیز نشان دهنده این است که دولت نیازمندی های جامعه را بیشتر درک کرده جهت گیری برای تأمین نیازهای اجتماعی در حوزه های مختلف درک شده رو به نظر می رسد که ؟؟؟ دولت با نیازهای اجتماعی در تماس است که توانسته نیازمند ی های جامعه را به شکل لایحه تهیه کند و به مجلس ارائه دهد.

دلایل طولانی شدن تصویب لوایح قضایی

این مدرس دانشگاه در خصوص طولانی شدن مدت تصویب لوایح قضایی می گوید: این موضوع عوامل مختلفی دارد فرایند تهیه لوایح تعریف مشخصی دارد دولت تعدادی کار گروه دارد که بعد از تهیه لوایح در کار گروه ها در مورد آن ها بحث می شود، سپس به کمیسیون های دولت فرستاده می شوند و بعد از اینکه در کمیسیون های دولت نهایی شد در هیات وزیران هم مطرح می شود و به یک لایحه تبدیل می شود در این مسیر از نظر کارشماسان مختلف استفاده می شود، به پیشینه، قانونگداری در آن حوزه مراجعه می کنند در مواقعی نیاز دارند تا آمار و ارقام را ببیند و از جاهای مختلف آنها را جمع آوری کنند. و این باعث می شود که طرح ها و لوایح یک مسیر طولانی را طی کند امیری اضافه می  کند دولت های مختلف چهار سال فعالیت می کنند و بعد از اتمام یک دوره چهارساله بعضی از وزرا تغییر پیدا می کنند. ممکن است به نظر وزیر جدید ادامه طرح ها و لوایحی که در گذشته ارائه شده است ضرورتی نداشته باشد و لایحه بایگانی شود با موارد جدیدی به آن افزوده شود که خوب در طولانی شدن این روند تأثیرگذار است امیری در نهایت خاطر نشان می کند مواقعی هم وجود دارد که کلا رئیس جمهور تعویض می شود در چنین مواردی هم رئیس جمهور جدید دولت جدید وزرای جدید به روی کار می آیند، بنابراین بر لوایحی که در دستور کار دولت است بازنگری انجام می دهند و ممکن است از نظر دولت جدید چیزهایی که در دولت قبلی اراده شده است ضرورت با اولویت داشته باشند.

الهام امین زاده معاون حقوقی رئیس جمهوری نیز دلایل طولانی شدن مدت زمان بررسی یک لایحه در مجلس را این گونه توضیح می دهد ما نمی توانیم برای همه قوانین و لوایح یک حکم واحد صادر کنیم هر کدام از لوایحی که به مجلس وارد می شود. ممکن است تشخیص داده شود که از غنای لازم برخوردار نیست و به وزارتخانه مربوط بر گردد و مورد کار کارشناسی مجد قرار گیرد یا ممکن است که در آن زمان کمیسیون های دولت اصلاح ندانند که لایحه مورد نظر برای رای گیری و تبدیل به قانون به صحن علنی مجلس فرستاده شود به همین دلیل باید دید که با چه قانونی روبرو هستیم و علت تأخیر در آن چه چیزی است.

قانون ناظر به حل مشکلات مردم

معاون حقوقی رئیس جمهوری خاطرنشان می کند قانن برای تسهیل امور مردم تصویب می شود و برای این است که روابط اجتماعی بین مردم کارآمدتر شود. کارکرد قانون این است که قبل از اینکه هر نوع اختلالی ایجاد شود، این مسائل به وسیله قانون به شکلی حل و فصل و پیش بینی شود که مردم در معامله ها و روابط با یکدیگر به مشکلی برنخورند این موضوع قبل از هر چیز نیاز به آموزش دارد یعنی اگر مردم از قانون اطلاع داشته باشند. خیلی راحت تر در معامله های خود پیش می روند و قبل از اینکه اختلالات وقت و انرژی و هزینه آن ها به هدر رود، می تواند با تدبیر یک رابطه اجتماعی موفق داشته باشد و فرقی نمی کند که در حوزه تلخ اموال غیر منقول حوزه های ؟؟؟ و ... باشد الهام امین زاده خاطر نشان می ک ند یک سامانه اطلاعاتی اینترنتی در اختیار شهروندان است که هر گاه به هر دلیلی احتیاج به اطلاع از قوانین داشتند با مراجعه به آن می توانند از قوانین آن حوزه اطلاع پیدا کنند.