بودجه،ابزار نظارت مجلس بر قوه‌مجریه

کارشناسان با توجه به مشکلات موجود معتقدند که باید مقررات کارآمدتری در این خصوص به تصویب برسد.

نظارت قوای سه‌گانه بر بودجه

تفکیک قوا از اساسی‌ترین مبانی حقوق اساسی مدرن به شمار می‌رود که بر اساس آن کارکردهای قوای سه‌گانه از یکدیگر جدا شده و هریک از این قوا به صورت جداگانه به ایفای کارکردهای خویش می‌پردازند. البته تفکیک قوای سه‌گانه (مقننه، مجریه و قضاییه) به معنای جدایی مطلق آن ها نیست، بلکه نه تنها این قوا در مواردی با یکدیگر همکاری می‌کنند، بلکه گاه قوای مقننه و قضاییه بر اعمال قوه‌مجریه نظارت‌هایی نیز دارند. عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی، ضمن بیان مطلب فوق می‌افزاید: در مورد بحث ما، همکاری قوای مقننه و مجریه در دو سو صورت می‌گیرد: از سویی قوای مجریه و مقننه در ابتکار تهیه قوانین همکاری منظمی دارند. در این فرآیند تهیه قوانین لازم توسط قوه‌مجریه استثنایی نیست، بلکه با توجه به آشنایی قوه‌مجریه به مشکلات اجرای قوانین، به طور معمول لوایح از کارایی اجرایی بیشتری برخوردار هستند. در واقع، نقش قوه‌مقننه در قانونگذاری، در تصویب قوانین اهمیت می‌یابد و ابتکار هر دو قوه در تهیه طرح‌ها و لوایح تاثیری در این اختیار قوه‌مقننه ندارد.

دکتر محمدرضا ویژه در خصوص این نكته كه در سوی دیگر، قوه‌مقننه بر برخی از اعمال قوه‌مجریه نظارت دارد، می‌گوید: نظارت بر امور و برنامه‌های مالی قوه‌مجریه در این مقوله قرار دارد که تصویب لایحه بودجه مهم‌ترین ابزار آن به شمار می‌رود. ویژه می‌افزاید: در این حوزه، دولت درآمدها و بر اساس آن هزینه‌های خویش را تعیین می‌کند، ولی این قوه‌مقننه است که باید آن را تصویب کند و در نهایت دیوان محاسبات نیز صحت اجرای بودجه را تایید می‌کند. وی اظهار می‌دارد: در نتیجه لایحه بودجه در مقوله قانونگذاری جای نگرفته و موارد مطروح در آن نیز ماهیت ویژه خویش را دارند و در قالب قواعد حقوقی به معنای اخص قرار نمی‌گیرند. عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی می‌گوید: البته چارچوب قانونی فعالیت‌های قوه‌مجریه را قوه‌مقننه تعیین می‌کند و در این میان چارچوب مالی این فعالیت‌ها از اهمیتی بسزا برخوردار است. بنابراین، بودجه‌ریزی و اجرای آن باید دارای حداکثر شفافیت باشد تا نظارت‌های پیشینی و پسینی فوق قابلیت اجرایی یابند.

ویژگی‌های لایحه بودجه

پرسش هایی اساسی در زمینه بودجه وجود دارد که عبارتند از: آیا یک لایحه بودجه تفکیک وظایف قوه‌مجریه از قوه‌مقننه را مخدوش می‌کند؟ به دیگر سخن، اگر قوه‌مجریه لایحه بودجه را به دور از تکرار مقررات زاید و تکراری در هر سال تنظیم كند، آیا این امر به کاهش نظارت قوه‌مقننه بر مخارج دولت می‌انجامد؟ در واقع، چه مقرراتی باید از قانون بودجه حذف شوند تا در عین حفظ ساختار، این سند از شفافیت لازم نیز بهره‌مند باشد تا قوه‌مقننه بتواند نظارتی موثر بر آن اعمال كند؟ پرسش مورد نظر ما نیز در همین چارچوب مطرح می‌شود: برای نظارت موثر مجلس شورای اسلامی بر امور مالی دولت، لایحه بودجه سالانه باید واجد چه ویژگی‌هایی باشد؟دكتر محمدرضا ویژه ضمن مطرح كردن پرسش‌های فوق می‌افزاید: لایحه بودجه سندی است که چارچوب مالی دولت را مشخص می‌کند و در نتیجه مقررات مطرح در این لایحه نباید دارای ماهیت تقنینی یا اجرایی باشند. وی در خصوص این نكته كه به چه دلیل تفکیک مقررات تقنینی و اجرایی از مقررات واجد ماهیت بودجه‌ای برای قانونگذار واجد اهمیت بسیاری است؟ می‌گوید: زیرا از این طریق از تجاوز قوه‌مجریه از حدود اختیارتش جلوگیری می‌کند. گاه قوه‌مجریه در لابه‌لای مقررات بودجه، مقرراتی را می‌گنجاند که نیازمند فرآیند خاص برای وضع مقررات اجرایی یا تصویب مجلس هستند. عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی اشاره می‌کند: به طور معمول، هر ساله شورای نگهبان برخی تبصره‌های لایحه بودجه را مغایر اصل 52 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تشخیص می‌دهد، بدین لحاظ که ماهیت بودجه‌ای ندارند. ویژه در خصوص این نكته كه ماهیت بودجه‌ای چیست؟ می‌گوید: به نظر می‌رسد که این نوع مقررات تنها چارچوب مالی را مشخص می‌کنند و همین موضوع وجه افتراق آن ها با سایر مقررات است. بنابراین تبصره‌های فراوان و پیچیده لوایح بودجه گاه دستاویزی برای گنجاندن مقررات اجرایی هستند که فاقد ماهیت بودجه‌ای هستند. وی می‌افزاید: بنابراین، از این منظر، ساده‌نویسی بودجه کمک بزرگی به نظارت بیشتر مجلس شورای اسلامی بر مقرراتی است که صرفا ماهیت بودجه‌ای دارند. در این فرض، نظارت شورای نگهبان بر لایحه بودجه بسیار ساده‌تر می‌شود و امکان نظارت دقیق‌تر این نهاد نیز افزایش می‌یابد.

ساده‌نویسی بودجه، ناقض اصل تفکیک قوا نیست

پیش از این قانونگذار در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قانون «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، برخی از مواردی را که هر ساله در لوایح بودجه تکرار می‌شدند، به صورت دایمی تصویب کرد. ویژه ضمن بیان مطلب فوق می‌افزاید: دولت در لایحه «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، تبصره‌های موجود در لوایح بودجه سالیانه را حذف کرده است. وی ادامه می‌دهد: در واقع نظارت قوه‌مقننه بر چارچوب مالی دولت کاسته نشده، بلکه نوع آن تغییر کرده است. بدین معنا که بخشی از مقررات بودجه توسط مجلس شورای اسلامی به گونه ای دایمی و در قالب قانون تصویب شده است و بخشی دیگر در لایحه بودجه گنجانده شده است و بنا به ماهیت متغیر امور مالی نیاز به تصویب سالیانه دارند. عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی بر این باور است كه در این فرآیند نظارت مجلس نه تنها کاسته نمی‌شود، بلکه امکان اعمال دقیق‌تر نظارت نیز فراهم می‌شود. بدیهی است که امکان تفسیر و اصلاح قانون «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» نیز همواره برای مجلس شورای اسلامی وجود دارد.اما وی تاکید می‌کند که در عین حال باید توجه داشت که قید موازین کلی مالی در لایحه بودجه، مجلس شورای اسلامی را از ورود به جزییات باز می‌دارد و همین امر موجب می‌شود تا وظیفه نظارتی قوه‌مقننه بر چارچوب مالی اعمال قوه‌مجریه به شدت کاهش پیدا ‌كند.

این مدرس دانشگاه خاطرنشان می‌كند: بنابراین ساده‌نویسی بودجه نباید به مقررات بودجه‌ای تسری یابد، بلکه تنها باید به مقررات کلی که هر ساله تکرار می‌شوند، محدود شود. به دیگر سخن، مقررات مربوط به اجرای بودجه (مقررات اجرایی) هستند که باید مشمول ساده‌نویسی واقع شوند و ساختار بودجه (مقررات دارای ماهیت بودجه‌ای) نباید در این حوزه قرار بگیرد. در نتیجه، در صورت ساده‌نویسی درست بودجه، می توان شاهد نوعی پالایش لایحه بودجه به سود افزایش نظارت قوه‌مقننه بود. دكتر محمدرضا ویژه بر این عقیده است كه در مجموع به نظر می‌رسد که ساده‌نویسی بودجه ناقض اصل تفکیک قوا نیست و در قالب نظارت قوه‌مقننه بر قوه‌مجریه باید مورد بررسی قرار بگیرد. در عین حال حذف تبصره‌های اضافی بودجه نیز نه تنها خللی بر نظارت مجلس شورای اسلامی وارد نمی‌آورد، بلکه آن را تقویت می‌کند. تنها تهدیدی که می‌توان بر نظارت دقیق قوه‌مقننه متصور شد، اجمال مقرراتی است که چارچوب مالی اعمال قوه‌مجریه را مشخص می‌کند که نظارت فوق را کاهش می‌دهد.

راهكارهایی برای ممانعت از تخلف دولت

با توجه به موارد فوق، مجلس شورای اسلامی همواره این بحث را در بررسی لایحه بودجه مطرح می‌کند که بودجه مجمل و کلی است و امکان نظارت کافی بر آن وجود ندارد. به علاوه باید توجه داشت که در سالیان اخیر تقدیم دیرهنگام لایحه بودجه به مجلس به تصویب بودجه‌های چند دوازدهم و اخیرا علی‌الحساب انجامیده است که خود جای انتقاد است.ویژه ضمن بیان مطلب فوق، می‌افزاید: البته باید توجه داشت که دولت هم در این زمینه مدعی است که مجلس بدون کار کارشناسی بودجه را به نحوی تصویب می‌کند که برون‌داد آن سند دیگری است به کلی غیر از آن چه که دولت تقدیم کرده است. با این حال، تدقیق در موارد و ارقام بودجه می‌تواند به نظارت دقیق‌تر مجلس بر آن بینجامد.

ایرادهای لایحه بودجه

به طور كلی در بسیاری از قوانین و لوایح شاهد ایرادهایی هستیم. اما باید این نكته را مد نظر قرار داد كه مسئولان امر تا چه میزان نسبت به برطرف كردن ایرادهای موجود، اقداماتی انجام داده‌اند. عضو كمیسیون تلفیق بودجه در مجلس هشتم شورای اسلامی ضمن بیان این نكته كه گاهی در لایحه بودجه كه سند یا قانون یك سال است، تبصره‌ها در تعارض با هم قرار می‌گیرند، می‌گوید: این موضوع در سال‌های مختلف مطرح بود كه البته تلاش مجلس بر این بود كه قوانین دایمی مورد تعرض قرار نگیرند. وی ادامه می‌دهد: گاهی در این بودجه قانونی كه جنبه دایمی دارد وضع می‌شود كه ماهیت بودجه‌ای ندارد، بلکه ماهیت قانون‌گذاری دارد. ستار هدایتخواه اظهار می‌دارد: در داخل مجموعه دولت، معاونت برنامه‌ریزی و راهبردی رییس‌جمهور اولین ارگانی است كه بعد از تصویب بودجه، لایحه را مورد بررسی قرار داده و نظارت‌های خود را در زمینه اختصاص بودجه به دستگاه‌ها انجام می‌دهد. وی می‌افزاید: در خارج از مجموعه دولت، دیوان محاسبات و سازمان بازرسی نظارت‌های خود را انجام می‌دهند تا قوانین به طور كامل رعایت شود.این نماینده دوره هشتم مجلس شورای اسلامی بر این باور است كه نظارت‌ها بر لایحه بودجه رو به بهبودی است، هرچند كه هنوز به وضعیت مطلوب نرسیده‌ایم. در گذشته دیوان محاسبات گزارش‌های خود را در طول چند ماه بعد ارائه می‌داد كه البته هم‌اكنون وضع رو به بهبودی است. ما باید به سمتی برویم كه این نظارت‌ها كامل و روزآمد شوند. باید بپذیریم که بودجه که معمولا در تمامی نظام های حقوقی دنیا از طریق لایحه تقدیمی دولت ها به پارلمان پیشنهاد می شود، یکی از اصلی ترین ابزار نظارتی پارلمان بر مسئولان اجرایی کشورهاست. با وجود این به نظر می رسد تاخیری که همواره در ارائه بودجه از جانب دولت ها به مجلس شورای اسلامی وجود داشته و در سال های اخیر نیز به شدت رو به افزایش نهاده است، موضوعی است که اساسی ترین فلسفه این قاعده قانون اساسی کشورمان را با مخاطره روبه رو می کند. با توجه به موضوع های مطرح شده می‌توان گفت كه نظارت‌های كلی و اساسی بر لایحه بودجه توسط قوای سه‌گانه و ارگان‌های دیگر صورت می گیرد، اما باید برای بهتر شدن اوضاع و مشكلاتی كه در بحث بودجه وجود دارد، تدابیر اساسی اتخاذ شود تا در سال‌های آینده شاهد بروز مشكلاتی همچون دیركرد بودجه نشویم؛ تدابیری که دولت در آن ها نقشی تاثیرگذار دارد و در واقع باید گفت تا دولت نخواهد، هیچ تدبیری در این زمینه به رنگ و بوی خوش اجرا آراسته نخواهد شد.

منبع : روزنامه حمایت