بودجه 91 همچنان در راه مانده است

مفهوم بودجه از آغاز پیدایش تاکنون تغییر و تحول بسیار یافته است، از این رو تعریف جامعی که دربرگیرنده تمام مفاهیم آن در دوره‌های گذشته و زمان حال باشد، کار دشواری است. دیدگاه‌ها، نظریه‌ها و تعاریف، زمانمند و مکانمندند و به همین خاطر در زمان‌ها و مکان‌های متفاوت تعاریف متفاوتی ارائه شده است. اگر نظام بودجه‌ریزی کشور را به ساختمانی تشبیه کنیم، اصول بودجه پی و اسکلت آن محسوب می‌شود و هرچه بر مبنای اصول علمی و منطق اقتصادی استوارتر باشد، به‌طور قطع نتایج مطلوب‌تری به‌دنبال خواهد داشت. اصول بودجه در ایران نشات گرفته از قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه‌و‌بودجه و دیدگاه‌های صاحب‌نظران و کارشناسان اقتصادی است.

با دقت بیشتر در تعریف بودجه متوجه می‌شویم که سه جنبه سیاسی، مالی و برنامه‌ای جزو ماهیت بودجه است. درواقع هر تعریفی از بودجه باید بر پایه موارد سه‌گانه یادشده تکیه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاریف بودجه به مناسبت شرایط و اوضاع و احوال حاکم، بر یکی از جنبه‌های سه‌گانه فوق تاکید بیشتری کرده است. به بیان دیگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعی آن، دارای آثار و ابعاد سیاسی، مالی و برنامه‌ای است و این سه بعد از هم جدا نشدنی و ذاتی بودجه بوده، در همدیگر تاثیر متقابل و مداوم دارند.

دیدگاه‌ها، نظریه‌ها و تعاریف به زمان و مکان مربوط می‌شوند. دیدگاه‌ها و تعاریف در مورد بودجه متاثر از نظریه‌های اقتصادی در مورد دولت است و دیدگاه‌های موجود در این زمینه نیز تحت تاثیر شرایط متفاوت سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جوامع است. به طور کلی در میان انواع تعاریفی که از بودجه به عمل آمده است سه دسته عمده را می‌توان تشخیص داد:

الف ) تعاریفی که بر جنبه سیاسی بودجه تاکید می‌کنند.

ب ) تعاریفی که بر جنبه اقتصادی و مالی بودجه تاکید می‌کنند.

ج ) تعاریفی که بر جنبه برنامه‌ای و مدیریتی بودجه تاکید دارند.

با توجه به مجموع تعاریفی که از بودجه وجود دارد؛ می‌توان عناصر تشکیل‌دهنده آن را برشمرد:

- بودجه برنامه مالی دولت است

- بودجه برای یک سال مالی تهیه می‌شود

- بودجه پیش‌بینی هزینه‌ها در آینده است

- بودجه دربرگیرنده‌کل درآمدها و هزینه‌های دولت در قالب بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر موسسات انتفاعی وابسته به دولت است

- هزینه‌ها برای نیل به سیاست‌ها و هدف‌های معین و قانونی دولت است

- سندی است که باید به تصویب قوه مقننه برسد

- هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی‌تواند دست به فعالیتی بزند.

بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:

الف) پیش بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد.

ب ) پیش بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمدهای عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام گیرد.

2 ـ بودجه‌ی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها ؛ شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع اعتبار.

3 ـ بودجه‌ی موسساتی که تحت عناوینی غیر از عناوین مذکور در بودجه‌ی کل کشور منظور می‌شود.»

اصول بودجه

بر تهیه، تنظیم و پیشنهاد لایحه‌ی بودجه به دست دولت و همچنین تصویب آن توسط نمایندگان مجلس اصولی مترتب است که عبارتند از:

1 ـ سالیانه بودن بودجه: بودجه به عنوان برنامه مالی دارای یک دوره زمانی است که در ایران یک سال شمسی تعریف شده است و آن را سال مالی می‌نامند که عموماً از آغاز فروردین تا پایان اسفند هر سال است. به دلیل هزینه بر و زمانبر بودن تنظیم بودجه منطقی ترین حالت بودجه سالانه است.

2 ـ وحدت بودجه:  برای جلوگیری از دوباره‌کاری‌ها و اتلاف وقت دولت و مجلس در این اصل توصیه می‌شود دولت درآمد و مخارج کلیه دستگاه‌هایی که مستقیم یا غیر مستقیم از منابع دولتی استفاده می‌کنند یا بخشی از کارهای دولت را بر عهده دارند را یک‌جا محاسبه کرده و در یک بودجه واحد یک‌باره به مجلس ارائه دهد. البته متمم بودجه که در شرایطی خاص ارائه می‌شود یکی از موارد استثنا بر اصل بودجه است.

3 ـ جامعیت بودجه:  بر طبق این اصل دولت باید کلیه درآمدها و مخارج خود را به هر صورتی که هست اعم از جاری، عمرانی و دستگاهی ـ در سند بودجه جمع‌آوری کرده و به مجلس ارائه کند

4 ـ شاملیت یا تفصیل: این اصل توصیه می‌کند که بودجه دولت به صورت مشروح و به تفصیل تهیه شود و برای آگاهی عموم انتشار یابد

5 ـ تخصیص و عدم تخصیص: با رعایت اصل تخصیص تمام ارقام مندرج در بودجه باید به همان شکل و ترتیب قرار گرفته در جداول که به تصویب مجلس هم رسیده است تخصیص یافته و مصرف شود

6 ـ انعطاف پذیری: روش‌های انعطاف‌پذیری هر ساله در تبصره‌های قانون بودجه پیش‌بینی می‌گردد.

7 ـ تخمینی بودن

8 ـ تعدیلی بودن

9 ـ تعادل: این اصل به حفظ موازنه‌ی میان درآمدها و مخارج اشاره دارد به طوری که دولت بتواند بدون استقراض تعهدات مالی خود را بپردازد. البته تعادل اقتصادی و حسابداری با هم متفاوتند. تعادل اقتصادی به این معناست که بودجه سالانه به نحوی باشد که در مسیر سیاست‌های کلان اقتصادی جامعه که ماحصل آن ثبات قیمت‌ها، ایجاد اشتغال، توسعه و رشد اقتصادی است، حرکت کند. حال ممکن است در این میان دولت با کسری بودجه، مازاد و یا تعادل بودجه‌ای روبه رو باشد.

نقش بودجه

بودجه در راستای سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی دولت‌ها دارای چهار نقش اساسی است که عبارتند از:

1 ـ تامین کالاها و خدمات عمومی

این نوع کالاها در بازار وجود ندارند و قابل خرید و فروش نیستند عرضه آن‌ها به عهده دولت است و هزینه آن‌ها به صورت مالیات از طریق بودجه یا به طور مستقیم از مردم جامعه دریافت می‌گردد. نمونه این نوع کالاها عبارتند از پارک‌ها، راه‌ها، خدمات پستی، خدمات امنیتی و ...

2 ـ تامین عدالت اجتماعی

فقرزدایی و بهره‌مندی تمام اقشار جامعه‌ می‌تواند از اهداف بودجه باشد.

3 ـ تامین توسعه اقتصادی

با مطالعه بودجه‌ی دولت‌ها از نظر نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به اعتبارات هزینه و نیز روند حجم اعتبار طرح‌های زیربنایی می‌توان میزان و پیشرفت جامعه را به سوی رشد اقتصادی ارزیابی کرد.

4 ـ تامین ثبات اقتصادی

دولت‌ها از طریق وصول درآمدها و انجام هزینه‌های بودجه‌ای، در عرضه و تقاضای کل جامعه اثر می‌گذارند. و می توانند در شرایط رونق و رکود با تنظیم بودجه مناسب تعادل را ایجاد کنند.

بر همین اساس هر ساله در ماه های پایانی دولت ها بودجه تنظیمی را در اختیار مجلس قرار می دهند تا پس از بررسی نمایندگان تصویب شده و به عنوان سند دخل و خرج دولت در سیاست گذاری های هر سال مورد استفاده قرار گیرد.

تاخیر زیاد در بررسی و تصویب لایحه بودجه90 این انتظار را به همراه داشت تا دولت و مجلس از این تجربه تلخ درس عبرت بگیرند و با ارسال بموقع بودجه 91 از سوی دولت، امکان کالبدشکافی و آسیب‌شناسی سند دخل و خرج کشور از سوی مجلس و کارشناسان اقتصادی فراهم شود اما تاخیر یک ماهه دولت دست‌کم تا حالا، انتظارها برای تصویب نهایی بودجه 91 در سال‌جاری را به حداقل ممکن رسانده است. ماده 216 آیین‌نامه داخلی مجلس دولت را موظف کرده تا لایحه بودجه سالانه کل کشور را حداکثر تا پانزدهم آذر ماه هر سال به مجلس تسلیم کند و کمیسیون‌های تخصصی و تلفیق بودجه مجلس بتوانند در فرصتی یک ماهه با بررسی مواد بودجه سالانه گزارش خود را به هیأت رئیسه ارسال کنند و پس از آن بررسی نهایی بودجه در صحن علنی مجلس آغاز شود. تاخیر همیشگی دولت در ارسال لایحه بودجه باعث شد تا هیأت رئیسه مجلس در چند نوبت با دولت مکاتبه کند بلکه سریع‌تر لایحه بودجه برای نمایندگان ارسال شود.

به گفته محمدحسن ابرتوابی‌فرد معاون تنقیح قوانین مجلس شورای اسلامی طی مکاتبات و مذاکراتی که با دولت و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور انجام شده، انتظار ما این بود که حداکثر تا اواخر آذر ماه لایحه بودجه تقدیم مجلس شورای اسلامی شود اما تا امروز ، از لایحه بودجه خبری نیست. حسین سبحانی‌نیا عضو هیأت رئیسه مجلس می‌گوید: شاید تصور دولت این باشد که بررسی و تصویب بودجه 91 پس از انتخابات اسفندماه مجلس بیشتر به نفعش باشد و به همین دلیل لایحه بودجه هم‌اکنون در دولت به کندی بررسی می‌شود، ولی ما فکر نمی‌کنیم که تصویب بودجه در آن زمان به نفع دولت باشد.

محمد رضا میرتاج الدینی با بیان اینکه بودجه در حال تدوین و بررسی است و وزرا نظرات خود را داده‌اند و در همین ارتباط جلسات متعددی میان وزرا و معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور برگزار شده است، زمان دقیقی برای تقدیم لایحه آن به مجلس اعلام نکرد.او با این حال تاکید کرد: لایحه بودجه 91 پیش از انتخابات به مجلس خواهد رسید و دولت در وقت مقتضی این لایحه را به مجلس ارائه خواهد کرد.پیش از این هم معاون اول رئیس‌جمهور و وزیر اقتصاد در اظهارنظرهای جداگانه از زمان دقیق ارسال لایحه بودجه 91 به مجلس اظهار بی‌اطلاعی کرده بودند.

سخن آخر اینکه بدون شک اساس سیاستگذاری مناسب برنامه ریزی اقتصادی است. سند چشم انداز بیست ساله به عنوان سند راهبردی کشور تعیین شده و اهداف آن باید در قالب برنامه های پنج ساله توسعه محقق شود. اساس تحقق این برنامه توسعه هم بودجه ها و برنامه های سالانه هستند، پس هر چه در ارائه و بررسی بودجه های سالیانه تعلل شود در واقع به معنی کوتاهی در تحقق اهداف سند چشم انداز است. شکی نیست که در این دنیای سریع رو به پیشرفت اگر ما توقف کنیم، رقبای اقتصادی ما حرکت خواهند کرد و این به معنای از دست رفتن فرصت هاست. امید است که چنین نشود.

قطعا این تاخیر در ارائه بودجه برای سیاست های اتخاذ شده در سال 90 هم تبعاتی خواهد داشت. کما اینکه به گفته نمایندگان مجلس اتخاذ سیاست های درست برای بازار ارز منوط به دانستن نرخ اعلامی دلار در سال پیش روست. این تاخیر مخصوصا در آستانه انتخابات مجلس مهم به نظر می رسد.

منابع : همشهری/ خبرآنلاین/ سایت جامع مدیریت