بررسی پرداخت یارانه در ایران

بخش اقتصاد-در ایران پرداخت یارانه به دوره صفویه به تخفیفهای مالیاتی برمی گردد که در دوره قاجار با اعطای بذر ارزان قیمت و مساعدت به کشاورزان مستاجر دولت ادامه یافت.اولین نظام سهمیه بندی همراه با اعطای یارانه به جنگ جهانی برمیگردد و نان به عنوان بهترین کالای مصرفی سهمیه بندی می شود.البته پرداخت یارانه به شکل امروزی آن مربوط به دهه 1340 است که گوشت و نان یارانه ای به مردم داده می شد.در اوایل دهه 1350 به علت افزایش در آمد نفتی حجم یارانه پرداختی دولت زیاد شد اما در سال 1355 با کاهش درآمد نفت این سهم کم شد.پس از انقلاب در تشکیلات اجرایی پرداخت یارانه تغییراتی رخ داد و بر اساس مصوبات شورای انقلاب سازمان حمایت تشکیل شد.با بروز تحریم اقتصادی و جنگ عرصه تولید کالاهای داخلی و وارداتی به شدت کاهش یافت و مازاد تقاضای ایجاد شده سطح عمومی قیمتها را بالا برد.البته در سالهای دهه60 با طرح سهمیه بندی کالاهای اساسی و نظارت بر توزیع و قیمت کالا تورم مهار شد.در طول برنامه اول معادل 11.5 درصد از بودجه برنامه به یارانه و حمایتهای مستقیم اختصاص یافت و جهت گیری در برنامه دوم ،گرایش عملی به سمت توزیع کالاهای یارانه ای به صورت تعادلی ،تنظیم بازار صنفی و و صنعتی یا حتی آزاد بود ودر برنامه سوم به دنبال هدفمند کردن یارانه ها به نفع گروههای کم درآمد و دریغ داشتن تدریجی آن از گروهای پر درآمد است .هرچند که به دلیل مشکلات پیش رو این هدف تا کنون تامین نشده است.

در گزارش نقد هدفمند کردن یارانه ها که در سال 1380 ارائه شده آمده است:

گزارش سازمان مدیریت و برنامه ریزی بر ناکارائیهای ناشی از اختلال قیمتی تاکید دارد و از این رو سیاست حذف یارانه های مستقیم و بنابراین شفاف سازی قیمتها را به جد توصیه می کند.به علاوه معتقد است گذشته از اختلالات قیمتی در حال حاضر علت اصلی ناکارآمدی اقتصاد ایران ضعفهای سازمانی است و در این چارچوب می توان ادعا کرد که با وجود ای ناکارائیها حتی استفاده از سیاستهای قیمتی هم نمی توان به سادگی بهره برد.بی تردید پرداختن به ناکارائیهای اقتصاد ایران از دریچه ناکارائیهای سازمانی و مدیریتی و کاربرد توصیه های سیاستی این دیدگاه با منافع افراد و گروههای ذینفع و حاضر در ساختار قدرت سازگاری ندارد و از این رو راه حلها به سمت حوزه هایی سوق داده می شود که بار سنگین آن بر را لایه های پائینی (و اکثریت) جامعه و افراد و گروههای اجتماعی که فاقد قدرت چانه زنی گروههای ذی نفع هستند متحمل می شوند.در همبن راستا موضوع عدالت اجتماعی مطرح می شود.عدالت اجتماعی یکی از محورهای مهم گزارش سازمان مدیریت و برنامه ریزی است. این گزارش با تاکید بر شکاف در مصرف کالاهایی مثل بنزین نان و چند کالای دیگر نتیجه می گیرد که پرداخت یارانه های غیرمستقیم بی عدالتی را تشدید می کند و راهکار کاهش آن تغییر شکل پرداخت یارانه هاست. متاسفانه،چنین رویکردی ساده انگارانه ای از موضوع از جنبه های مختلف محل نقد و اشکال است؛از منظر روش شناختی اساسا موضوع و هدف محوری رویکردِ معتقد به کارکرد و کارایی قیمتهای نسبی، کارایی است نه عدالت اجتماعی.از این دیدگاه ابتدا بر کارایی تاکید می شود و سپس بر عدالت اجتماعی و یا به تعبیر دیگر اولویت قیمتهای نسبی بر توزیع آثار رشد.توزیع نابرابر ثروت و درآمد ،بی تردید، علت اصلی نابرابری مصرف کالاها و خدمات است که با استمرار نابرابری در توزیع ثروت و درآمد شکاف مصرف هم وجود خواهد داشت و بدتر خواهد شد.

البته این مشکل را با سیاستهای قیمتی نمی توان حل کرد چون این سیاستها در جهت حمایت از منافع سرمایه در برابر نیروی کار است و بنابراین سیاستی معطوف به نابرابری.گفته می شود در اثر چنین سیاستی به دلیل اثر رخنه به پائین وضع بهتر می شود اما در عمل راهکار اساسی حل این مشکل ؛بازتوزیع درآمدهاست.این راهکار با اعتقاد به وجود موانعی بر سر راه تصحیح نظام مالیاتی از یک سو و کاهش شکاف در پرداخت به کارکنان بخشهای مختلف از طریق اصلاح نظام پرداختها از سوی دیگر تاکید دارد.

از نگاه اقتصاددانان ، قوانین و لوایح تصویب شده در دولت و مجلس ، علاوه بر این که ابزاری برای حسن اداره کشور هستند تابلویی از اندیشه های  دولتمردان  برای آینده را ترسیم می کنند. از این نگاه می توان طرح هدفمندی یارانه ها را درشمار اندیشه ها و آرزوهای دولتمردان برای نیل به فردای بهتر به حساب آورد.

در تاریخ مدیریت اقتصاد ایران ، بحث اصلاح یارانه ها چند بار  به عنوان راهی برای برون رفت از اقتصاد متکی به نفت مطرح شده است همچنانکه در تجربه سایر کشورها متناسب با شرایط خاص آنها ، طرح هدفمندسازی یارانه‌ها مورد استفاده قرار گرفته است. دست کم در سه دهه حیات جمهوری اسلامی برای موضوع  هدفمندی  یارانه‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی مطرح شده است. بنابراین دولت دهم امروز با اجرای این طرح در واقع به احیای یکی از قوانین بر زمین مانده همت گماشته است. البته تصمیم دولت دهم برای اجرای طرح هدفمند سازی یارانه ها ، این تفاوت را با طرح دولت های پیشین دارد که جهت گیری اصلی این طرح در کابینه احمدی نژاد حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و رفع فاصله و شکاف طبقاتی میان فرادستان و فرودستان جامعه است این در حالی است که طراحان این موضوع در گذشته در چشم انداز جراحی اقتصادی فقط به پیشرفت طرح توسعه خویش می اندیشیدند بنابراین چندان خود را مکلف به تنظیم  برنامه‌های حمایتی مثل بسته های دهگانه دولت دهم نمی کردند.

با این توصیف سابقه و سرگذشت طرح  هدفمند کردن یارانه‌ها در قوانین کشور را در سه دهه مدیریت اقتصاد ایران مرور می کنیم.

طبق گفته مدیران سابق اقتصادی کشور < طی 30 سال گذشته همواره مباحث مربوط به افزایش قیمت حامل‌های انرژی از جمله موضوعات مهم و پرحاشیه بوده است. این مساله بارها در مراحل مختلف تا مرز تصمیم‌گیری نهایی پیش رفته و هر بار به دلیلی متوقف یا به طور ناقص به اجرا درآمده است.  نخستین  بار در برنامه اول توسعه در سال 1368 اصلاح قیمت انرژی گنجانده شد و در مجلس به تصویب رسید، اما در اجرا متوقف شد. در برنامه دوم توسعه، دولت اصلاح قیمت انرژی را پیشنهاد داد اما مجلس به دلایلی  با آن موافقت نکرد. سرانجام  در برنامه سوم توسعه دولت در ماده 117 اصلاح قیمت انرژی را گنجاند که پس از بحث‌های چالشی در مجلس حذف گردید. در ماده 3 برنامه چهارم موضوع اصلاح قیمت انرژی و اصلاح رابطه مالی دولت و شرکت نفت مطرح شد که به تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان رسید، اما بعداً ماده 3 دو باره در مجلس هفتم حذف شد.

بنابراین چنان که پیداست به طور مشخص طرح اصلاح یارانه ها اولین بار در برنامه سوم توسعه مطرح شد. ماده 46 قانون برنامه سوم دولت را مکلف کرده است تا پایان سال دوم برنامه سوم مطالعات هدفمند کردن یارانه‌های حامل‌های انرژی، گندم، برنج، روغن نباتی، قند، شکر، پنیر، دارو، شیرخشک، کود، بذر و سم را انجام داده، از سال سوم برنامه اجرایی شود.همچنین ماده 95 قانون برنامه سوم که دولت را مکلف کرده است از طریق هدفمند کردن یارانه ها و تخصیص برنامه‌های جامع عدالت اجتماعی را به اجرا بگذارد و نیز قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت که در آن دولت مکلف شده است تا در جهت توسعه حمل و نقل درون‌شهری و برون‌شهری نسبت به بهینه‌سازی عرضه خدمات حمل و نقل،  تولید خودرو و خروج بنزین و گازوئیل از سبد حمایتی حداکثر از ابتدای سال 1391 اقدام کند.

البته در قانون برنامه توسعه سوم و چهارم ، اصلاح یارانه ها هیچ گاه  به صورت یک قانون مرجع و در سرلوحه تصمیم های دولت های وقت مطرح نشد. بلکه در حاشیه و کنار قوانین و تصمیم  های اقتصادی دیگرارائه گردید. این نکته بدون شک یکی از تفاوت های تصمیم امروز دولت دهم با دولت های پیشین است زیرا در این دوره طرح هدفمند سازی یارانه ها به عنوان محور برنامه های دولت به منصه ظهور رسیده است. 

دکتر احمدی نژاد در چند نشست خبری ، جهت گیری و هدف اصلی  این طرح را توزیع عدالت و بهره مندی اقشار محروم و آسیب پذیر از منابع و ثروت های ملی توصیف کرده است. دولت  نهم بر این نکته در مقدمه برنامه تاکید ورزیده است که " لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها را در راستای سیاست‌های کلی پیشرفت و عدالت و با هدف اصلاح ساختار اقتصاد و عادلانه‌ ساختن توزیع درآمد در کشور،  به مجلس تقدیم می کند: این هدف گذاری در اغلب مفاد 16 گانه قانون هدفمند سازی نیز لحاظ شده است بویژه آنجا که در ماده 7 دولت خود را مکلف کرده است  حداکثر تا پنجاه درصد (50%) خالص وجوه حاصل از اجراء این قانون را در قالب پرداخت نقدی و غیر نقدی با لحاظ کردن میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت کند یا آنکه در قالب  نظام جامع تأمین اجتماعی ، به  گسترش و تأمین بیمه های اجتماعی، خدمات درمانی،  کمک به تأمین هزینه مسکن و اشتغال  مبادرت ورزد.

این هدف گذاری ها موجب شده است که دولت دهم به  طرح هدفمند سازی یارانه ها به عنوان پلی برای نیل به آرمان " جامعه عادلانه " نگاه کند. در حالی که در برنامه دولت های پیشین اصلاح یارانه ها به عنوان " محرکی برای توسعه " مطرح بود. ای بسا در متون این برنامه ها اشاراتی هم به بحث عدالت و فقر زدایی می شد اما روح برنامه های پنچ ساله قبلی چنان که به برخی مفاد آن اشاره شد طرح اصلاح قیمت ها ، را بدون چشم انداز توزیع عادلانه ثروت دنبال می کرد شاید به همین دلیل عمر چند  برنامه پنچ ساله  به سر آمد بی انکه طرح اصلی متولیان این برنامه ها  برای اصلاح قیمت ها جامه عمل بپوشد.