چرا کار برنامه پنجم عمرانی به تجدیدنظر رسید؟

عبدالمجید مجیدی که وزیر مشاور و سرپرست وقت سازمان برنامه و بودجه بود از سرشناس‌ترین افراد مخالف تغییر برنامه پنجم قلمداد می‌شد، چرا که او به عنوان رئیس برنامه و بودجه به خوبی از خطر پذیرفتن رشد بالا و خرج کردن آن همه پول به آن سرعت آگاه بوده است.

بخش تاریخ ایران و جهان تبیان

سراب فرصت

کمتر دهه‌ای در تاریخ معاصر ایران همچون نیمه ابتدایی دهه پنجاه، وجود دارد که آغاز آن با چشم‌اندازی آرام، خوشایند و بسیار روشن شروع شود؛ اما در مسیر کار سراسر آن به زد و خورد بگذرد و فرجامی توفانی و بنیان‌کن از خود به یادگار بگذارد. در واقع دهه 1350، به علت افزایش قیمت نفت با سرخوشی تمام عیار ناشی از پندار کسب موفقیتهای پی در پی اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آغاز شد و به عنوان مثال برگزاری جشنهای دو هزار و پانصد ساله شاهنشاهی، نوید بخش گوشه‌ای از تعمیق آن همه موفقیتی داشت که قرار بود از راه برسد. همین عوامل سبب شد تا در بهمن 1351 برنامه پنج ساله پنجم عمرانی به صورت کاملاً خوشبینانه تنظیم شود. در ادامه راه با افزایش چند برابری مجدد قیمت نفت، تصمیم بر این گرفته شد تا این برنامه خوشبینانه باز دچار تجدید نظر و تغییر عمده‌ای در جهت افزایش هزینه‌های عمرانی شود.

در این نوشتار قصد داریم برنامه پنج ساله عمرانی در زمان پهلوی دوم را بررسی کنیم و به این مهم بپردازیم که هدف اصلی تجدید نظر چه بوده است؟ چه کسانی و به چه علت با این تجدید نظر مخالفت کردند؟ نظرات سازمان بودجه و برنامه چگونه بود؟ و در انتها نتیجه اجرا و تغییرات صورت گرفته چگونه بود؟

1- علت تجدیدنظر در برنامه پنجم عمرانی

برنامه‌ پنج ساله پنجم، که کمتر از یکسال بود مورد اجرا قرار گرفته بود، در مردادماه سال 1353 با چهار برابر شدن قیمت نفت تغییرات عمده‌ای به خود دید. در واقع شاه تصمیم گرفته بود در برنامه پنجم در جهت بالابردن سرمایه‌گذاریها و هدفهای ملی برای منعکس کردن موفقیتهای خود تجدیدنظری صورت گیرد، در حالی که ایجاد تغییرات عمده در این برنامه آن هم به این زودی، از دید اقتصاددانان ناگزیر تبعات مخربی داشت. به خصوص که در همان موقع علائمی مبنی بر افزایش تورم وجود داشت. در همین راستا از همان ماههای اول سال 1352، سازمان برنامه و بودجه تحت فشار شدید قرار گرفت که با برگزاری جلساتی در کوتاه‌ترین مدت ممکن طرحی برای اینکه با درآمد نفت چه باید کرد تهیه کند. اما هیچ یک از این جلسات سرنوشت ساز علنی نبود و فقط نطقهای تبلیغاتی شاه به اطلاع مردم رسانده می‌شد و مطبوعات هم نه درصدد برآمدند و نه اجازه یافتند که اطلاعی در مورد اینکه این بحثها چگونه برگزار شده است پیدا کنند. ملت ایران فقط از نتیجه پایانی و رفتار تبلیغاتی رژیم مطلع می‌شد. در انتها تصمیم بر چند برابر کردن حجم مخارج برنامه گرفته شد.

2- مخالفت اقتصاددانان با تجدید نظر در برنامه پنجم

پس از تصمیم بر تغییر برنامه پنجم، از وزارت‌خانه‌ها خواسته شده بود که برآوردهای خود را در مورد هزینه‌ها‌ی پیشنهادی ارائه کنند. این پیشنهادها همراه با سناریو‌های مختلف پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه در جلسه خاصی که با شرکت مدیران ارشد و وزراء تحت ریاست امیرعباس هویدا نخست‌وزیر وقت، در گاجره تشکیل شد مطرح گشت. به دنبال این جلسه، یک جلسه رسمی‌تر؛ در رامسر کنار دریای خزر تشکیل شد که شاه ریاست آن را به عهده داشت و در آن علاوه بر بیان و تصویب اهداف تجدید نظر شده برنامه، عده‌ای نیز مخالفت خود و دلایل آن را بیان کردند. در این جلسه عبدالمجید مجیدی که وزیر مشاور و سرپرست وقت سازمان برنامه و بودجه بود از سرشناس‌ترین افراد مخالف تغییر برنامه پنجم قلمداد می‌شد، چرا که او به عنوان رئیس برنامه و بودجه به خوبی از خطر پذیرفتن رشد بالا و خرج کردن آن همه پول به آن سرعت آگاه بوده است. مجیدی در جلسه به مشکلات مربوط به کمبود نیروی انسانی ماهر، نقصان احتمالی تولید برق، نامناسب بودن مصالح ساختمانی، و تنگناهای بنادر اشاره می‌کند. علاوه بر مجیدی وزیر دارائی وقت، هوشنگ انصاری و دیگر اقتصاددانهای حاضر در جلسه هم که از مشکلات رشد سریع هزینه‌ها به طور کامل آگاه بودند این شیوه تجدید نظر را تایید نمی‌کنند. اما بیان مخالفتها با خواسته شاه یک مطلب است و مخالفت کردن واقعی با این چنین عملی، مطلبی دیگر. در واقع در گاجره هیچ یک از مقامات سازمان برنامه حاضر نبودند علیه روحیه استبدادی شاه که پشتیبان خرج کردن پولها در حداقل زمان ممکن بود، بحث کنند. حتی همین مخالف کوچک و در نهایت ادب و تواضع اقتصاددانان باعث شده بود تا شاه برآشفته و به شدت با آنان برخورد کند. مانند عبدالمجید مجیدی که پس از مخالفت، از شاه پاسخ شنید: «اگر ما قرار بود به حرف شما محافظه‌کارها گوش بدهیم، الان کلاهمان پسِ معرکه بود». در کل به نظر می‌رسید که شاه واقعا گمان می‌کرده است که مشکلاتی که مجیدی و اقتصاددانان دیگر بیان کرده بودند قابل حل است و سرعت بخشیدن به اهداف جاه طلبانه تجدید شده برنامه پنجم، بدون مهیا کردن زیرساختها امکان پذیر است.

3- اهداف اصلی شاه از تجدید نظر در برنامه پنجم

بنابر شواهد، برنامه جدید تلاش عجولانه‌ای برای سرعت بخشیدن به خواسته‌ها و رویاهای محمدرضا شاه و طبقات مرفه جامعه بود و نه ایجاد یک تحول اقتصادی بنیادین برای بهبود و رفاه اکثریت جامعه. بدین صورت که قرار بود در مدت کوتاه‌تری هزینه‌های بیشتری صرف پروژه‌های وارداتی لوکس بشود، همچنین متخصصان خارجی زیادی برای برنامه نظامی آورده شوند و عده زیادی موارد حاشیه‌ای که در برنامه اصلی لوکس تلقی شده بود، به‌خصوص در حوزه نظامی که بخش اصلی برنامه را در بر می‌گرفت. اما به مردم در برنامه‌های تبلیغاتی این گونه القا می‌شد که قرار است برای تعلیم و تربیت، مسکن ارزان قیمت، تعدیل بهای ارزاق، بهداشت و کار، پول بیشتری خرج شود.

در طول دوران برنامه پنجم سطح هزینه‌های جاری به میزان 18 درصد از میزان پیش بینی شده بالاتر رفت. این بدان معنی بود که از همان ابتدا مشخص بود که برنامه جدید تورم شدیدی ایجاد خواهد کرد که به نوبه خود هزینه سرمایه‌گذاری داخلی را بالا خواهد برد.

4- نتیجه اجرای موارد تجدید نظر شده در برنامه

پس از اجرای مفاد تجدید نظر شده در برنامه پنجم در سال 1353، شاهد آثار زیان بار در اقتصاد ایران هستیم که سه مورد آن در زیر شرح داده می‌شود:

4-1  افزایش وابستگی به نفت

ویژگی اصلی تجدیدنظر در برنامه‌ پنجم عمرانی آن بود که دولت بیشترین وابستگی را به درآمدهای ارزی و به ویژه صادرات نفت خام پیدا کرد؛ وابستگی که کاستن آن برای اقتصاد ایران بسیار دردناک و برای ساختار اجتماعی- سیاسی کشور بسیار گران تمام شد. مثلاً این افزایش وابستگی اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی در برنامه‌ پنجم به مرزهای غیرقابل تصوری رسید و سبب شد ظرف سالهای 1351 تا 1356 نسبت سهم درآمدهای نفتی به سهم درآمدهای مالیاتی دولت از 73/1، به 58/3 برسد. این رقم در سال 1342 فقط 34/1 بود؛ اما تا سال 1353 به قله تاریخی خود یعنی 63/7 افزایش یافته بود.4 به عبارت دیگر، اگر در سال 1342 درآمدهای نفتی دولت 34 درصد بیش از درآمدهای مالیاتی بود، در سال 1352 این نسبت به 663 درصد بالغ می‌شد که معنای حاشیه‌ای شدن کامل مالیات در بودجه‌ عمومی دولت را می‌رساند. بدین ترتیب در ادامه شاهد پدیده موسوم به بیماری هلندی اقتصاد و اثرات سرریز شدن یکباره و شدید منابع به درون اقتصاد ملی به اندازه سالها و دهه‌های بعد شدیم.

4-2 بزرگتر شدن دولت

نتیجه جبری این گرایشها و سمت‌گیریهای جدید، سبب شده بود تا دولت روز به روز بزرگتر شود و نیازمند گسترش و افزایش کارکنان و هزینه‌های جاری شود، که این اوامر سبب شده بود تا هزینه‌های جاری دولت در کل هزینه‌های پیش بینی شده در برنامه تجدید نظر شده پنجم افزایش سرسام آوری داشته باشد و از سهم کل هزینه‌های عمرانی مصوب نیز فراتر رود.

4-3 افزایش تورم

همانطور که قبلاً بیان شد در پایان جلسه کنفرانس رامسر اقتصاد دانان حاضر در آن جلسه متوجه شده بودند که با مفاد موجود در برنامه تجدید نظر شده، کشور به زودی با یک «تورم عظیم» مواجه می‌شود. سرانجام افزایش فاصله‌ عمیق موجود میان عرضه و تقاضا سبب افزایش یکباره تورم شد و در گزارش سالانه‌ بانک مرکزی که در مرداد ماه 1353 انتشار یافت اینگونه می‌آید: «کمبود مصالح ساختمانی، نرخ پایین رشد کشاورزی در مقام مقایسه با دیگر بخشها، و کمیابی مواد خام وارداتی، همراه با تنگناهای زیربنائی در عرضه‌ کالا، محدودیتهایی به وجود آورد و فاصله میان عرضه کلی در مقابل تقاضای کلی را افزایش داد.» اگرچه این گزارش بانک مرکزی اخطار روشنی در مورد مشکلات آینده کشور بود و مقامات اجرایی ممکن بود بتوانند جلوی ضرر بیشتر را بگیرند اما مسئولین کشور گرفتار نوعی خیالبافی بی‌قیدانه بودند. به صورتی که در طول دوران برنامه پنجم سطح هزینه‌های جاری به میزان 18 درصد از میزان پیش بینی شده بالاتر رفت. این بدان معنی بود که از همان ابتدا مشخص بود که برنامه جدید تورم شدیدی ایجاد خواهد کرد که به نوبه خود هزینه سرمایه‌گذاری داخلی را بالا خواهد برد.

فرجام

در انتها تا اوایل سال 1354 اقتصاد ایران تقریباً از کنترل خارج شده بود. در طول فصل اول سال مالی، دولت 208 درصد بیشتر از میزان همین فصل در سال قبل خرج کرده بود. بیشتر از چهل درصد اعتبارهایی که برای اعطاء از طرف بانکهای تجاری برنامه ریزی شده بود مصرف گردید. برخی از بانکها تمامی اعتبار تخصیص یافته برای همه سال را در عرض همین یک فصل اول مصرف کرده و در بازار بین‌المللی به دنبال سرمایه‌های کوتاه مدت می‌گشتند. در همین حال واردات که به حد 2/1 میلیارد دلار در ماه رسیده بود، به نسبت فصل مشابه سال قبل تا حد صددرصد بالا رفته بود. در نتیجه به همین سرعت اصل دوم برنامه تجدیدنظر شده «حفظ رشد سریع و متوازن و تحت کنترل اقتصادی همراه با حداقل افزایش قیمت» کنار گذاشته شده بود و دستاوردها کمتر و کمتر و هزینه‌ها بیشتر و بیشتر می‌شد. در مجموع می‌توان گفت برنامه پنجم عمرانی، حتی پیش از انفجار درآمدهای نفتی و تغییر ساختار آن، برنامه‌ای جاه‌طلبانه برای اقتصاد ایران به‌شمار می‌آمد و سرانجام منجر به فروپاشی رویاهای شاه قبل از پایان برنامه پنجم و حتی پایان حکومت او شد.

منبع: موسسه مطالعات تاریخ معاصر ایران